Ermessensfehler bei Stadionauflagen: Risikospiel-Auflagen weitgehend ausgesetzt

900 statt 1.000 Fans im Heimblock: Die Stadt Jena kürzt die Kapazität der Stehplätze für mehrere Risikospiele pauschal, begründet nur mit einem abstrakten Risiko. Ohne Anhörung, ohne spielbezogene Gefahrenabwägung, ohne Prüfung milderer Mittel. Der Verein beantragt Eilrechtsschutz – hält das vor dem Verwaltungsgericht?

Zuschauer steht vor abgesperrtem Stehplatzblock im Stadion, Hinweisschild zeigt Kapazitätsbegrenzung an. — Verwaltungsgericht Gera kippte pauschale Stadionauflagen wegen fehlender Anhörung und Ermessensfehler bei der Kapazitätsbeschränkung. Symbolfoto: KI

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Das Wichtigste im Überblick

Am 26.08.2026 stellte das VG Gera (3 E 1400/26) klar: Die Stadt Jena darf für Risikospiele keine pauschalen Zuschauergrenzen festsetzen, ohne den Fußballverein vorher anzuhören und jedes Spiel mit seinen Sicherheitsrisiken zu prüfen. Die 90-Prozent-Grenze für Stehplätze bleibt bei Spielen mit besonders hohem Risiko verbindlich.

Fehlende Anhörung: Sicherheitsgespräche nannten keine konkrete geplante Entscheidung.
Frühere Vorfälle reichen nicht: Sie erlauben nicht automatisch dieselbe Grenze für jedes rote Spiel.
Mildere Lösung möglich: Die Stadt muss eine Verlegung aktiver Heimfans prüfen, bevor sie Plätze starr begrenzt.
800 Plätze nicht hergeleitet: Die Stadt konnte diese Zahl rechnerisch nicht erklären.

Eckdaten zum Urteil

Gericht: VG Gera
Datum: 26.08.2026
Aktenzeichen: 3 E 1400/26
Verfahren: Eilverfahren
Rechtsbereiche: Verwaltungsrecht, Veranstaltungssicherheit, Schutz vor Gefahren
Streitwert: 24.575,00 EUR
Relevant für: Fußballvereine, Städte, Veranstalter von Risikospielen

Warum setzte das VG Gera Jenas Stadionauflagen aus?

Wer sich gegen einen Verwaltungsakt wehren will, kann bei der Behörde Widerspruch einlegen und beim Verwaltungsgericht die Aussetzung der Vollziehung beantragen. Ein Verwaltungsakt ist eine hoheitliche Anordnung der Behörde, die Sie unmittelbar verpflichtet oder beschränkt – etwa ein Bescheid mit Stadionauflagen. Maßgeblich ist § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung besonders angeordnet, richtet sich das Verfahren zusätzlich nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Sofortige Vollziehung bedeutet: Der Bescheid gilt sofort, obwohl Sie Widerspruch eingelegt haben; ohne Aussetzung müssten Sie die Auflagen bereits umsetzen. Für Kapazitätsbeschränkungen bei Veranstaltungen bietet § 42 Abs. 5 Satz 1 des Thüringer Ordnungsbehördengesetzes (OBG) die rechtliche Grundlage; unter engeren Voraussetzungen ist nach Satz 2 sogar eine Untersagung möglich. Räumt das Gesetz der Behörde Ermessen ein, muss sie nach § 40 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 ThürVwVfG den Zweck der Vorschrift beachten, alle relevanten Gesichtspunkte gewichten und die Verhältnismäßigkeit wahren – Gerichte prüfen das nach § 114 Satz 1 VwGO nur auf Fehler, nicht auf die bessere Lösung. Stellt ein Gericht die aufschiebende Wirkung wieder her, kann es das nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO mit einer eigenen Maßgabe verbinden. Aufschiebende Wirkung heißt für Sie: Bis zur Entscheidung in der Hauptsache dürfen die strittigen Auflagen nicht vollzogen werden.

Genau um solche Vorgaben stritten ein Fußballverein aus Jena und die Stadt vor dem Verwaltungsgericht Gera. Die erste Herrenmannschaft des Vereins spielte in der Saison 2026/2027 in der Regionalliga Nordost, die Heimspiele fanden in der ad hoc arena im Ernst-Abbe-Sportfeld mit 15.417 Plätzen statt. Fünf Begegnungen – gegen den FC Rot-Weiß Erfurt, den 1. FC Lokomotive Leipzig, die BSG Chemie Leipzig, den Halleschen FC und den FC Erzgebirge Aue – waren im Vorfeld gemeinsam mit Polizei und Stadt als „Spiele mit erhöhtem Risiko“ eingestuft worden. Mit Bescheid vom 24. Juli 2026 ordnete die Stadt für diese Risikospiele unter anderem eine Begrenzung des Heimblocks N auf 800 Personen an, mögliche Beschränkungen der Gästeblöcke P und Q, ein behördliches Einvernehmen zur Gästekapazität sowie Vorgaben zu Sicherheitsberatungen und Stadionbegehungen. Das Verwaltungsgericht Gera (Beschluss vom 26.08.2026, Az. 3 E 1400/26) gab dem Eilantrag des Vereins überwiegend statt: Die aufschiebende Wirkung der Widersprüche gegen die zentralen Ziffern des Bescheids wurde wiederhergestellt beziehungsweise angeordnet – allerdings mit der Maßgabe, dass der Verein den Kartenverkauf für Stehplatzbereiche bei roten Spielen auf 90 Prozent des zugelassenen Fassungsvermögens beschränken muss. Diese Grenze folgt aus § 19 Nr. 4 Satz 1 der NOFV-Sicherheitsrichtlinie; die Richtlinie des Nordostdeutschen Fußballverbands setzt Verbandsstandards für Sicherheit und Zuschauerkapazität, die Sie neben behördlichen Auflagen beachten müssen. Im Übrigen lehnte das Gericht den Antrag ab. Die Kosten teilte es im Verhältnis 1/5 zu 4/5 zulasten des Vereins beziehungsweise der Stadt, den Streitwert setzte es auf 24.575,00 Euro fest.

Redaktionelle Leitsätze

Vor dem Erlass belastender ordnungsbehördlicher Stadionauflagen muss die Behörde den Betroffenen so anhören, dass dieser unzweideutig erkennen kann, dass eine bestimmte Entscheidung vorbereitet wird und er dazu Stellung nehmen kann; ein bloßes Sicherheitsgespräch ohne diesen Charakter ersetzt die Anhörung nicht.
Kapazitätsbeschränkungen für mehrere Risikospiele sind ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde weder die konkreten Umstände der einzelnen Begegnungen erkennbar abwägt noch mildere, gleich wirksame Mittel – etwa die Verlegung einer aktiven Fanszene in einen anderen Block – in die Entscheidung einbezieht.
Regelungen im Bescheidtenor, die lediglich künftige Prüfungen oder mögliche spätere Festlegungen ankündigen, ohne eine unmittelbare abschließende Rechtsfolge zu setzen, sind mangels Finalität als formelle Verwaltungsakte rechtswidrig.

Warum scheiterten Jenas Auflagen an der Anhörung?

Bevor eine Behörde einen belastenden Verwaltungsakt erlässt, muss sie den Betroffenen anhören – das schreibt § 28 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 ThürVwVfG vor. Anhören heißt: Sie erhalten Gelegenheit, zu den geplanten Auflagen Stellung zu nehmen, bevor die Entscheidung fällt. Eine Ausnahme gilt nur bei gesetzlich vorgesehenen Gründen, etwa bei Gefahr im Verzug nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG, und selbst dann muss die Behörde diese Ausnahme als eigene Ermessensentscheidung treffen und begründen. Gefahr im Verzug liegt vor, wenn durch Abwarten ein nicht mehr behebbarer Schaden droht. Ein Anhörungsfehler kann zwar nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG geheilt werden, dafür braucht es aber ein eigenständiges, formales Nachholverfahren mit unvoreingenommener neuer Prüfung. Nur wenn völlig offensichtlich ist, dass der Fehler die Entscheidung nicht beeinflusst hat, bleibt er nach § 46 VwVfG folgenlos.

Im Jenaer Fall fehlte genau diese ordnungsgemäße Anhörung. Das Gericht stellte fest, dass die Ziffern 4.2, 5.9 und 5.11 bis 5.13 des Bescheids formell rechtswidrig waren, weil vor dem Erlass keine wirksame Anhörung stattgefunden hatte. Die Sicherheitsberatung vom 22. Juni 2026 reichte dafür nicht aus: Aus dem Protokoll ging weder hervor, dass eine formelle Anhörung überhaupt beabsichtigt war, noch, zu welcher konkreten Entscheidung der Verein Stellung nehmen sollte. Eine Gefahr im Verzug, die die Anhörung entbehrlich gemacht hätte, war angesichts des Zeitraums zwischen Bescheiderlass und dem ersten Risikospiel nicht ersichtlich. Eine Heilung des Anhörungsfehlers war bis zur gerichtlichen Entscheidung nicht erfolgt – die bloße Möglichkeit, sich im Gerichtsverfahren zu äußern und Akteneinsicht zu nehmen, genügte dafür nach Auffassung der Kammer nicht. Auch § 46 VwVfG half der Stadt nicht weiter, weil nicht offensichtlich ausgeschlossen war, dass eine ordnungsgemäße Anhörung zu einer anderen Entscheidung geführt hätte. Diese formelle Rechtswidrigkeit allein trug bereits die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zugunsten des Vereins.

Für eine ordnungsgemäße Anhörung wäre unterdessen erforderlich gewesen, dass die Antragstellerin unzweideutig hätte erkennen können, dass nicht lediglich ein mehr oder minder (un-)verbindlicher Austausch über mögliche Handlungsoptionen stattfindet, sondern dass die Behörde eine bestimmte Entscheidung vorbereitet, zu der sich die Antragstellerin mit Blick auf die Wahrung ihrer Rechte äußern kann. – so das Verwaltungsgericht Gera

Praxis-Hinweis:

Entscheidend war nicht, dass es vor dem Bescheid ein Sicherheitsgespräch gab. Dieses Gespräch musste erkennen lassen, welche konkreten Auflagen geplant waren und dass der Verein dazu vor der Entscheidung Stellung nehmen sollte. Prüfen Sie daher Einladung und Protokoll: Fehlen ein solcher Hinweis oder konkrete Maßnahmen, kann ein bloßer Abstimmungstermin die erforderliche Anhörung nicht ersetzen.

Warum waren Jenas Stadionauflagen ermessensfehlerhaft?

Bei Ermessensentscheidungen muss die Behörde alle für und gegen eine Maßnahme sprechenden Umstände erkennen und gegeneinander abwägen, insbesondere die Verhältnismäßigkeit prüfen. Ermessen bedeutet: Das Gesetz lässt der Behörde einen Entscheidungsspielraum; sie darf ihn nur fehlerfrei nutzen und muss mildere gleich wirksame Mittel prüfen. Dazu gehört auch, ob ein milderes, aber ebenso wirksames Mittel zur Verfügung steht – wird ein solches Mittel übersehen, ist die Ermessensentscheidung fehlerhaft. Das Gericht ließ dabei ausdrücklich offen, ob § 42 Abs. 5 Satz 1 OBG überhaupt erlaubt, schon vor Saisonbeginn ein umfassendes Regelwerk für mehrere, teils weit entfernte Risikospiele zu erlassen und ob dafür eine konkrete Gefahr vorliegen muss.

Pauschale Begründung statt spielbezogener Prüfung

Die unmittelbare Begrenzung des Heimblocks N auf 800 Personen erwies sich zusätzlich als ermessensfehlerhaft. Die Bescheidbegründung erschöpfte sich nach Einschätzung des Gerichts in pauschalen Formulierungen zu Erforderlichkeit und Angemessenheit, ohne erkennen zu lassen, welche konkreten Umstände zugunsten des Vereins berücksichtigt worden waren. Weder die veränderten baulichen und sicherheitstechnischen Gegebenheiten noch die unterschiedlichen Erfahrungen mit den einzelnen Begegnungen flossen erkennbar ein. Besonders deutlich wurde das beim Spiel gegen den FC Erzgebirge Aue: Die Fanszenen galten dort aktuell nur als rivalisierend, die letzte Begegnung in Jena lag 16 Jahre zurück – dennoch sollte dieselbe strenge Grenze gelten wie bei den übrigen Risikospielen, ohne dass die Stadt das nachvollziehbar erklärte.

Die Zahl 800 blieb ohne belastbare Herleitung

Auch die konkrete Grenze von 800 Personen selbst war fragwürdig. Der informatorisch angehörte Polizeidirektor gab an, die Zahl seinerzeit „aus der Hüfte geschossen“ zu haben, die Stadt selbst konnte sie „rechnerisch nicht herleiten“. Das Gericht stützte seine Entscheidung darauf zwar nicht allein, wertete es aber als weiteres Indiz gegen eine sorgfältige Ermessensausübung.

Verlegung der Fanszene als übersehenes milderes Mittel

Selbstständig tragend war ein weiterer Punkt: Die Stadt hatte selbst vorgetragen, dass eine Verlegung der aktiven Heimfanszene in einen anderen Block, etwa Block E, mit überschaubarem Aufwand möglich wäre. Eine rechtsverbindliche Bindung der Fanszene an Block N bestand nicht, und das bloße Interesse, einen bestimmten Block zu nutzen, begründet keine geschützte Rechtsposition über die allgemeine Handlungsfreiheit hinaus. Eine solche Verlegung hätte den Block N stärker mit risikoneutralen Fans auslasten und dadurch die Gefahrenlage entschärfen können – die Stadt hatte diese Möglichkeit bei ihrer Ermessensentscheidung jedoch nicht berücksichtigt und den Fehler auch im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt.

Nachdem eine rechtsverbindliche Bindung der aktiven Heimfanszene an den Block N nicht besteht und das bloße Affektionsinteresse der „aktiven Fanszene“ bzw. der Antragstellerin am Belegen eines bestimmten Stadionblocks – über die allgemeine Handlungsfreiheit hinausgehend – keine von der Rechtsordnung geschützte subjektive Rechtsposition ist, stellt sich eine gefahrenreduzierende Verlegung der „aktiven Fanszene“ – sofern sie im Einzelfall auf der Grundlage einer zureichenden Gefahrenprognose erforderlich wird – als milderes Mittel dar. – so das Verwaltungsgericht Gera

Das Argument der Stadt, die 800er-Grenze sichere lediglich die eigene Sicherheitskonzeption des Vereins ab – der selbst nur 800 Plätze im Block vorgesehen hatte, obwohl der Bauplan 1.061 auswies –, ließ das Gericht nicht durchgreifen. Eine frühere freiwillige Selbstbindung ersetzt keine eigenständige, für jedes Spiel gesondert geprüfte hoheitliche Entscheidung samt Prüfung milderer Mittel. Ebenso wenig überzeugte der Einwand, frühere Ausschreitungen und das nach Ablauf der Hausverbote gestiegene Gewaltpotenzial rechtfertigten pauschale Saisonmaßnahmen: Die Kammer hielt die Sicherheitsbedenken grundsätzlich für nachvollziehbar, vermisste aber gerade die spieldifferenzierte Prüfung. Der Verein selbst hatte argumentiert, die Vorgaben seien gegenüber der 90-Prozent-Regelung der NOFV-Sicherheitsrichtlinie nicht erforderlich und wirtschaftlich zu belastend, weil bei fünf Risikospielen rund 5.500 Plätze wegfielen. Das Gericht stoppte die weitergehenden behördlichen Beschränkungen vorläufig, beließ aber die 90-Prozent-Grenze als eigene Maßgabe im Beschluss.

Erhalten Sie eine Kapazitätsauflage für mehrere Veranstaltungen, legen Sie der Behörde die Unterschiede der einzelnen Termine dar. Benennen Sie Sicherheitsmaßnahmen, bauliche Änderungen und praktikable Alternativen wie eine Verlegung von Fanbereichen. Verlangen Sie eine nachvollziehbare, auf das jeweilige Spiel bezogene Begründung; eine frühere freiwillige Begrenzung ersetzt diese Prüfung nicht.

Warum waren Prüfvorbehalte im Bescheid rechtswidrig?

Ob ein Eilantrag überhaupt zulässig ist, hängt auch davon ab, wie der Antrag auszulegen ist. Nach §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO können auch Regelungen angegriffen werden, die zwar keine echte Rechtsfolge auslösen, aber den Anschein einer solchen erwecken – etwa weil sie im Tenor eines Bescheids stehen, imperativ formuliert sind, mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen wurden und ihr Sofortvollzug undifferenziert angeordnet ist. Fehlt es einer solchen Vorgabe an Finalität, also an einer unmittelbaren, abschließenden Regelung, ist sie als formeller Verwaltungsakt rechtswidrig, selbst wenn sie inhaltlich harmlos wirkt. Finalität bedeutet für Sie: Die Behörde muss jetzt verbindlich regeln, was gilt – bloße Ankündigungen späterer Prüfung dürfen nicht wie sofort vollziehbare Gebote wirken.

Genau diese Unterscheidung zwischen echten Anordnungen und bloßen Prüfvorbehalten traf das Gericht bei mehreren Ziffern des Bescheids. Ziffer 5.9, die lediglich eine Prüfung der Sicherheitsvorkehrungen mit eventuell späteren verbindlichen Festlegungen vorsah, war mangels Finalität kein materieller Verwaltungsakt und daher als formeller VA rechtswidrig. Gleiches galt für Ziffer 5.13 zur Verortung organisierter Fanszenen: Sie beschrieb nur die Voraussetzungen einer künftig möglichen Korrektur, ohne eine verbindliche Rechtsfolge für den konkreten Fall festzulegen. Auch Ziffer 5.12 hatte mit Ausnahme ihrer letzten beiden Sätze überwiegend keinen eigenen Regelungscharakter, und der letzte Satz von Ziffer 5.11 enthielt lediglich den Hinweis auf eine mögliche spätere weitere Reduzierung. Dem Argument der Stadt, das geforderte Einvernehmen zur Gästekapazität diene einer verbindlichen Abstimmung vor dem Kartenvorverkauf, folgte das Gericht nicht: Soweit die Regelung nur eine spätere Beschränkung oder ein späteres Einvernehmen vorsah, fehlte es an einer unmittelbaren Regelung – eine solche Vorgabe darf nicht als sofort vollziehbarer, umfassender Verwaltungsakt verpackt werden, wenn die eigentliche Entscheidung erst künftig fällt. Ebenso verfing die Beschreibung der Fanszenen-Regelung als „dynamischer, lageangepasster Mechanismus“ nicht – auch das blieb ohne echten Regelungscharakter. Die von dem Verein zusätzlich erhobenen Bestimmtheitseinwände, etwa zur Formulierung „800 oder weniger“ oder zum Kreis der zuständigen Behörden, musste das Gericht nicht mehr abschließend prüfen, weil bereits der fehlende Regelungscharakter der jeweiligen Ziffern trug.

Ein solcher formeller Verwaltungsakt erweist sich als rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin nicht berechtigt war, die vorbezeichneten Verfügungen in der Form des Verwaltungsaktes zu erlassen. Liegen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG nicht vor, führt der Antrag ohne weitere Sachprüfung zur Herstellung der aufschiebenden Wirkung eines gegen den formellen Verwaltungsakt eingelegten Rechtsbehelfs. – so das Verwaltungsgericht Gera

Warum entfielen die Zwangsgeldandrohungen der Stadt?

Zwangsgeldandrohungen sind nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 30 ThürVwZVG und § 8 ThürAGVwGO bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar, ohne dass die Behörde das eigens anordnen müsste. Ein Zwangsgeld ist ein Beugemittel: Die Behörde droht einen Geldbetrag an, damit Sie eine Auflage erfüllen; zahlen müssen Sie erst nach weiterer Vollstreckung. Wird jedoch die aufschiebende Wirkung gegen den zugrunde liegenden Bescheid wiederhergestellt, entzieht das nach § 19 ThürVwZVG der darauf gestützten Vollstreckung die Grundlage. Erklären beide Seiten das Verfahren übereinstimmend für erledigt, stellt das Gericht es nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO ein und entscheidet über die Kosten nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach Sach- und Erfolgsaussicht.

An die umstrittenen Kapazitäts- und Sicherheitsauflagen hatte die Stadt in Ziffer 7 des ursprünglichen Bescheids ein Zwangsgeld von 2.000,00 Euro geknüpft. Diese ursprüngliche Androhung hob die Stadt mit Änderungsbescheid vom 17. August 2026 selbst wieder auf und ersetzte sie durch neue Zwangsgeldandrohungen in den Ziffern 7.1 bis 7.3. Da beide Seiten den Rechtsstreit hinsichtlich der ursprünglichen Androhung übereinstimmend für erledigt erklärten, stellte das Gericht das Verfahren insoweit ein. Die Kosten dieses Teils musste die Stadt tragen, weil sie das erledigende Ereignis selbst herbeigeführt hatte und aus der Begründung des Änderungsbescheids hervorging, dass sie an der ursprünglichen Androhung nicht mehr festhielt. Die neuen Zwangsgeldandrohungen in den Ziffern 7.1 bis 7.3 knüpften an dieselben Auflagen an, deren aufschiebende Wirkung das Gericht bereits wiederhergestellt hatte – folgerichtig ordnete es auch hier die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. August 2026 an. Über die vom Verein erhobene Rüge, die ursprüngliche Androhung sei wegen der Vielzahl unterschiedlicher Verpflichtungen und fehlender Erfüllungsfristen ohnehin unbestimmt gewesen, musste das Gericht wegen der Erledigung nicht mehr in der Sache entscheiden.

Warum war Jenas Eilantrag nur teilweise erfolgreich?

Ordnet eine Behörde die sofortige Vollziehung eines Bescheids besonders an, muss sie das nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzelfallbezogen begründen und darlegen, warum ein Zuwarten bis zur Entscheidung in der Hauptsache den Schutzzweck gefährden würde. Ob diese Gründe inhaltlich tatsächlich tragen, prüft das Gericht erst bei der eigentlichen Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Ein Rechtsschutzbedürfnis für den Eilantrag kann außerdem entfallen, wenn sich jemand nach Treu und Glauben widersprüchlich verhält. Rechtsschutzbedürfnis heißt: Sie müssen ein schutzwürdiges Interesse an der gerichtlichen Hilfe haben; wer eine Auflage zuvor akzeptiert hat, kann sie für dasselbe Spiel oft nicht mehr angreifen. Und erledigt sich ein Verwaltungsakt durch Zeitablauf nach § 43 Abs. 2 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 ThürVwVfG, setzt ein Antrag auf Aufhebung bereits erfolgter Vollziehungsmaßnahmen nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO voraus, dass der frühere Zustand überhaupt noch herstellbar wäre.

Formell hielt die Sofortvollzugsbegründung der Stadt der Prüfung stand. Sie hatte konkret auf die erwarteten Zuschauerzahlen, bis zu 1.500 Gästefans bei mindestens fünf Spielen, frühere Pyrotechnik- und Gewaltvorfälle sowie die Gefahr von Sachbeschädigungen und Verletzungen verwiesen – das reichte den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der Einwand des Vereins, die Begründung wiederhole nur die Grundverfügung und blende die ruhige Vorsaison sowie die wirtschaftlichen Folgen aus, verfing insoweit nicht: Diese Fragen gehörten nach Auffassung des Gerichts in die materielle Interessenabwägung, wo letztlich wegen der voraussichtlichen Rechtswidrigkeit der Grundverfügung das Aussetzungsinteresse des Vereins überwog.

Für das bereits am 9. August 2026 ausgetragene Spiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt fehlte dem Verein dagegen von vornherein das Rechtsschutzbedürfnis. Nach Sicherheitsberatungen hatte die Stadt den Verkauf von 1.415 Gästekarten zugelassen, und der Verein hatte die Begrenzung des Heimblocks N auf 800 Personen für genau dieses Spiel ausdrücklich nicht beanstandet. Wer eine Sicherheitsplanung erst akzeptiert und sie anschließend im Eilverfahren wieder beseitigen will, verhält sich widersprüchlich – das Gericht verwies hierzu auch auf seinen eigenen Beschluss vom 7. August 2026. Der zusätzliche Antrag, bereits erfolgte Vollziehungsmaßnahmen für dieses Spiel aufzuheben, war ebenfalls unzulässig: Das Spiel war gespielt, der Verwaltungsakt hatte sich durch Zeitablauf erledigt, und weder der Kartenverkauf noch die Durchführung des Spiels ließen sich nachträglich rückgängig machen. Auch die von der Stadt erhobenen Zweifel an der Prozessvollmacht der Vertreter des Vereins blieben ohne Erfolg – sie stützten sich lediglich auf Vermutungen, während Organ- und Anstellungsverhältnis nach § 38 Abs. 1 GmbHG grundsätzlich unabhängig voneinander bestehen und der Verein zudem eine ordnungsgemäße elektronische Vollmacht nach § 55a Abs. 3 Satz 3 VwGO vorgelegt hatte.

Welche Folgen hat der Geraer Beschluss für Vereine?

Der Beschluss stammt vom Verwaltungsgericht Gera und erging im Eilverfahren. Er gilt unmittelbar zunächst zwischen dem Verein und der Stadt. Andere Behörden und Gerichte sind daran nicht formal gebunden. Sie können sich auf die Entscheidung berufen, wenn Ihre Auflage vergleichbare Mängel aufweist.

Übertragbar ist die Entscheidung vor allem bei pauschalen Vorgaben für mehrere Spiele ohne konkrete Prüfung des einzelnen Termins. Reichen Sie Ihre Sicherheitskonzepte und mögliche mildere Maßnahmen rechtzeitig ein. Prüfen Sie außerdem, ob Sie vor dem Bescheid zu den geplanten Auflagen Stellung nehmen konnten. Bis eine Vollziehung ausgesetzt ist, müssen Sie wirksame Vorgaben und einschlägige Verbandsgrenzen beachten.

Unsere Einschätzung

Das Verwaltungsgericht Gera macht bei Stadionauflagen für Risikospiele deutlich: Nicht das Sicherheitsziel trägt die Entscheidung, sondern die nachvollziehbare Herleitung. Entscheidend ist, ob die Behörde je Begegnung ihre Gefahrenprognose und verworfene Alternativen festhält. Fehlt diese Grundlage im Bescheid, können spätere Erklärungen den Abwägungsfehler nicht ersetzen.

Offen blieb, ob die Rechtsgrundlage saisonweite Vorgaben schon vor Saisonbeginn zulässt und ob dafür eine konkrete Gefahr erforderlich ist. Bei einer kurzfristig belegten Gefahrenlage kann die Bewertung daher anders ausfallen. Wir halten es für sinnvoll, die jeweilige Spielprognose, die Kapazitätszahl und jede Alternative Punkt für Punkt miteinander zu vergleichen.

Stadionauflage erhalten? Rechtzeitig handeln

Behördliche Auflagen für Veranstaltungen müssen formell und inhaltlich rechtmäßig sein. Unsere Rechtsanwälte prüfen Ihren Bescheid auf Anhörungsfehler, lückenhafte Begründung und übersehene mildere Mittel. Sie klären mit Ihnen, ob ein Eilantrag die Vollziehung aussetzen kann.

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Häufig gestellte Fragen (FAQ)

Kann ich als Verein Eilrechtsschutz beantragen, wenn Stadionauflagen sofort vollzogen werden sollen?

JA, ein Verein kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO Eilrechtsschutz beantragen, wenn Stadionauflagen sofort vollzogen werden sollen. Das Verwaltungsgericht kann die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherstellen oder anordnen.

Ein Widerspruch hemmt die Vollziehung nicht, wenn die Behörde den Sofortvollzug nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO besonders angeordnet hat. Erfolgsaussichten bestehen insbesondere, wenn eine erforderliche Anhörung fehlte oder die Behörde ihr Ermessen pauschal und nicht spielbezogen ausgeübt hat. Ermessensausübung bedeutet, dass die Behörde relevante Umstände berücksichtigen und mildere, gleich wirksame Maßnahmen prüfen muss. Das Gericht wägt außerdem die Folgen der Vollziehung gegen das Aussetzungsinteresse des Vereins ab. Legen Sie deshalb konkrete Sicherheitsalternativen, wirtschaftliche Auswirkungen und die Unterschiede bevorstehender Spiele dar.

Der Antrag muss gestellt werden, bevor das betroffene Spiel stattfindet oder die Auflage sich anderweitig erledigt. Für bereits ausgetragene Spiele fehlt regelmäßig ein schutzwürdiges Interesse, weil die Durchführung und der Kartenverkauf nicht rückgängig gemacht werden können. Gleiches kann gelten, wenn der Verein die konkrete Sicherheitsplanung zuvor ausdrücklich akzeptiert hat und sich anschließend widersprüchlich dagegen wendet. Prüfen Sie daher sofort den Bescheid, die Sofortvollzugsbegründung und jedes noch bevorstehende Spiel.

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Reicht ein Sicherheitsgespräch aus, wenn die Stadt konkrete Auflagen vorbereiten will?

NEIN, ein allgemeines Sicherheitsgespräch reicht nicht automatisch aus. Der Verein muss erkennen können, welche konkrete belastende Entscheidung die Stadt vorbereitet und dass er dazu vor Erlass Stellung nehmen kann. Die bloße Teilnahme an einer Sicherheitsberatung ersetzt diese Anhörung daher nicht.

Nach § 28 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 ThürVwVfG muss die Behörde vor einem belastenden Verwaltungsakt eine konkrete Anhörung ermöglichen. Einladung, Tagesordnung oder Protokoll sollten deshalb erkennen lassen, welche Auflagen geplant sind und dass die Stadt die Einwände des Vereins vor ihrer Entscheidung berücksichtigen will. Ein allgemeiner Austausch über Sicherheitsoptionen genügt nicht, wenn weder bestimmte Maßnahmen angekündigt noch eine nachvollziehbare Stellungnahmemöglichkeit eröffnet wurde. Fordern Sie diese Unterlagen an und prüfen Sie, ob geplante Beschränkungen, ihre Begründung und eine Möglichkeit zur Stellungnahme eindeutig dokumentiert sind.

Die Anhörung kann nach § 28 Abs. 2 VwVfG entfallen, wenn besondere gesetzliche Gründe vorliegen, etwa Gefahr im Verzug. Eine spätere Äußerung im Gerichtsverfahren ersetzt die vorherige Anhörung nicht ohne Weiteres; eine Heilung nach § 45 VwVfG setzt ein eigenständiges Nachholverfahren voraus.

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Wie wehre ich mich gegen pauschale Blocklimits, wenn mildere Fanverlegungen möglich sind?

Greifen Sie ein pauschales Blocklimit mit einer spielbezogenen Gefahrenanalyse und einem konkreten Alternativkonzept an. Eine Fanverlegung kann ein milderes Mittel sein, wenn sie die Sicherheitsgefahr ebenso wirksam reduziert und die Behörde diese Möglichkeit nicht geprüft hat.

Nach § 40 VwVfG muss die Behörde ihr Ermessen am Zweck der Ermächtigung ausrichten und verhältnismäßig entscheiden. Dafür muss sie die konkrete Gefahrenlage jedes Spiels sowie Unterschiede bei Rivalität, Zuschauerzahlen, Fantrennung und baulichen Bedingungen nachvollziehbar bewerten. Der Verein sollte darlegen, weshalb eine Verlegung der aktiven Fanszene in Block E die Gefahren ebenso wirksam mindert. Ergänzend können zusätzliche Ordner, getrennte Wegeführungen, Einlasskontrollen oder angepasste Verkaufsregelungen die Gleichwirksamkeit des Konzepts belegen. Eine bloße Berufung auf Einnahmeverluste reicht dagegen nicht aus, wenn kein belastbares Sicherheitskonzept als Alternative vorliegt.

Bereiten Sie für jedes betroffene Spiel eine kurze Gegenüberstellung von Gefahrenlage, Sicherheitsmaßnahmen und möglicher Fanverlegung vor. Eine frühere freiwillige Begrenzung oder eine allgemein plausible Sicherheitsbegründung ersetzt die erforderliche Einzelprüfung nicht. Rügen Sie den Ermessensfehler im Widerspruch und, bei angeordnetem Sofortvollzug, gegebenenfalls nach § 80 Abs. 5 VwGO beim Verwaltungsgericht.

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Darf die Behörde spätere Prüfungen als sofort vollziehbare Stadionauflagen formulieren?

Nein, bloße Prüfvorbehalte dürfen nicht wie sofort vollziehbare endgültige Stadionauflagen formuliert werden. Der Bescheid muss gegenwärtig und abschließend festlegen, welche Pflicht oder Beschränkung für den Verein gilt.

Ein Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG muss eine unmittelbare Rechtsfolge gegenüber dem Betroffenen setzen. Eine Formulierung, die lediglich eine spätere Prüfung, mögliche Reduzierung oder künftiges Einvernehmen ankündigt, legt noch keine verbindliche Pflicht fest. Steht eine solche Passage dennoch im Bescheidtenor, entsteht durch imperative Sprache und eine Rechtsbehelfsbelehrung lediglich der Eindruck einer vollziehbaren Regelung. Der Verein kann die betreffende Ziffer deshalb wegen fehlender Finalität als formell rechtswidrigen Verwaltungsakt angreifen, ohne dass das Gericht zunächst die materielle Sicherheitslage abschließend bewerten muss.

Anders ist es, wenn der Bescheid bereits eine konkrete Pflicht anordnet und lediglich deren Umsetzung kontrolliert wird. Prüfen Sie deshalb, ob der Tenor selbst eine gegenwärtige Handlungspflicht enthält oder nur eine spätere Entscheidung vorbereitet. Markieren Sie insbesondere Begriffe wie „später“, „möglicherweise“, „weitere Reduzierung“ oder „Einvernehmen“ und ordnen Sie ihnen die tatsächlich festgelegte Pflicht zu.

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Muss ich ein Zwangsgeld zahlen, wenn das Gericht die zugrunde liegende Auflage aussetzt?

NEIN, grundsätzlich darf ein Zwangsgeld nicht vollstreckt werden, solange das Gericht die zugrunde liegende Auflage ausgesetzt hat. Die Aussetzung entzieht einer daran anknüpfenden Zwangsgeldandrohung regelmäßig die rechtliche Grundlage.

Ein Zwangsgeld ist ein Beugemittel, also ein Druckmittel zur Durchsetzung einer bestimmten behördlichen Verpflichtung. Es stellt keine eigenständige Sanktion dar, die unabhängig von dieser Grundpflicht vollstreckt werden könnte. Wird die aufschiebende Wirkung Ihres Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 VwGO wiederhergestellt, darf die Behörde die ausgesetzte Auflage grundsätzlich nicht weiter vollziehen. Nach § 19 ThürVwZVG fehlt dann auch der darauf gestützten Vollstreckung die Grundlage. Prüfen Sie dennoch den gerichtlichen Beschluss neben dem Bescheid, weil eine gerichtliche Maßgabe oder eine andere, weiterhin wirksame Verpflichtung bestehen kann. Ordnen Sie jeder Zwangsgeldziffer die konkrete Grundauflage zu und widersprechen Sie einer Vollstreckung, wenn sie an dieselbe ausgesetzte Auflage anknüpft.

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Das vorliegende Urteil

VG Gera – Az.: 3 E 1400/26 – Beschluss vom 26.08.2026

* Der vollständige Urteilstext wurde ausgeblendet, um die Lesbarkeit dieses Artikels zu verbessern. Klicken Sie auf den folgenden Link, um den vollständigen Text einzublenden.

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1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 27. Juli 2026 gegen die in Ziffer 7 des Bescheides vom 24. Juli 2026 enthaltene Zwangsgeldandrohung betrifft.

2. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 27. Juli 2026 gegen die Ziffern 4.2, 5.9, 5.11, 5.12 und 5.13 des Bescheides vom 24. Juli 2026 wird mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass der Verkauf von Eintrittskarten für die Stehplatzbereiche bei „Spielen mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ auf 90 Prozent des zugelassenen Fassungsvermögens zu beschränken ist.

3. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 17. August 2026 gegen die Ziffern 7.1 bis 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 wird angeordnet.

4. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

5. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin zu 1/5, die Antragsgegnerin zu 4/5.

6. Der Streitwert wird auf 24.575,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

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Die Antragstellerin wendet sich gegen die ordnungsbehördliche Begrenzung der Abgabe von Eintrittskarten für Fußballspiele mit erhöhtem Risiko.

Die Antragstellerin ist ein Sportverein, dessen erste Herrenfußballmannschaft in der laufenden Saison 2026/2027 am Spielbetrieb der Regionalliga Nordost teilnimmt. Ihre Heimspiele trägt sie in der „ad hoc arena im Ernst-Abbe-Sportfeld“ in Jena aus, die über eine Kapazität von 15.417 Zuschauerplätzen verfügt. Im Vorfeld der Spielbegegnungen bewerten die Antragstellerin, die Thüringer Polizei und die Antragsgegnerin gemeinsam das Gefährdungspotential der jeweiligen Begegnung. Maßgeblich bei der Beurteilung der Risikolage und Feststellung, dass eine Spielansetzung ein erhöhtes Risiko bergen kann, ist die jeweils geltende Richtlinie zur Gewährleistung der Sicherheit im Spielbetrieb des Nordostdeutschen Fußballverbandes (NOFV-Sicherheitsrichtlinie). Danach werden „Spiele ohne Einschränkungen (Risikobewertung grün)“, „störanfällige Spiele (Risikobewertung gelb)“ und „Spiele mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ unterschieden. Eine Einstufung als „Spiel mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ erfolgt entweder beim Vorliegen konkreter Hinweise zu geplanten Auseinandersetzungen oder wenn wegen der Anwesenheit sich rivalisierend bzw. feindschaftlich gegenüberstehender Problemfans auch ohne solche konkreten Hinweise mit Auseinandersetzungen zwischen den Fangruppen oder gegenüber Polizeikräften bzw. dem Ordnungsdienst zu rechnen ist.

In einem Saisonvorbereitungsgespräch am 22. Juni 2026 verständigten sich die Beteiligten auf die Risikokategorisierung der Spielpaarungen der Saison 2026/2027. Als Spiele mit erhöhtem Risiko wurden dabei die Heimspiele gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026, den 1. FC Lokomotive Leipzig am 20. September 2026, die BSG Chemie Leipzig am 21. Februar 2027, den Halleschen FC am 21. März 2027 und den FC Erzgebirge Aue am 9. Mai 2027 eingestuft.

Mit Bescheid vom 24. Juli 2026 traf die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin „für die Durchführung von Heimspielen der ersten Herren- sowie der ersten Damenmannschaft in der Saison 2026/2027“ zahlreiche ordnungsbehördliche Anordnungen, darunter die folgenden, hier streitgegenständlichen:

„4.2 In der Sicherheitsberatung sind alle zu diesem Zeitpunkt bekannten auf den Spieltag bezogenen relevanten Informationen und Erkenntnisse zu bewerten und Maßnahmen abzustimmen. Insbesondere sind verbindliche Festlegungen zu treffen über:

• die aktiv bewirtschafteten Zuschauendenbereiche,

• die Anzahl der jeweils geöffneten Einlassschleusen, • die Einsatzvarianten und Mindestanzahl der Einsatzkräfte des Ordnungs- und Sicherheitsdienstes,

• die Einsatzvarianten und Mindestanzahl der Einsatzkräfte der Sanitätswache, • die

Einsatzvarianten und Brandsicherheitswache,

• zusätzlich erforderliche Sicherheitsmaßnahmen (z.B. Sperrung von Blöcken, Einrichtung von Pufferzonen etc.),

• die sichere An- und Abbeförderung aller Besuchenden inkl. Verkehrs- und Parkraumkonzept (z.B. erforderliche verkehrsrechtliche Anordnungen und Zusatzverkehre des ÖPNV)

• die Festlegung der Veranstaltungsleitung sowie deren Erreichbarkeit • die Zusammensetzung des Krisenstabs (gem. Sicherheitskonzept) sowie dessen Erreichbarkeit und Alarmierung.

(…)

5.9 [Im Rahmen einer bei allen Spielen mit der Kategorisierung „Spiel mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ durchzuführenden Stadionbegehung] sind die Sicherheitsvorkehrungen aller aktiv zu bewirtschaftenden Sektoren zu prüfen. Gegebenenfalls sind weitere verbindliche Festlegungen zu treffen. (…)

(…)

5.11. Im Rahmen von Fußballspielen mit der Kategorisierung „Spiel mit erhöhtem

Risiko (Risikobewertung rot)“ ist die Kapazität des Blocks N auf 800 Personen zu beschränken, Punkt B.4.1 der Sicherheitskonzeption.

Zur Sicherstellung der Kapazitätsbeschränkung sind die Einlasskontrollen und andere relevante organisatorische Abläufe so anzupassen, dass die Obergrenze nicht überschritten wird. Eine Auswertung der elektronischen Zugangskontrolle ist der Stadt Jena, FD Kommunale Ordnung, auf Anforderung unverzüglich zur Verfügung zu stellen.

Die Kapazität kann durch ordnungsbehördliche Anordnung weiter reduziert werden, wenn durch individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht mehr gewährleistet ist.

5.12. Im Rahmen von Fußballspielen mit der Kategorisierung „Spiel mit erhöhtem

Risiko (Risikobewertung rot)“ kann die Nutzung des Blocks P beschränkt oder untersagt und die Kapazität des Blocks Q auf 800 oder weniger Personen auf Grundlage einer sicherheitsfachlichen Erörterung und Bewertung der zum Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Erkenntnisse durch die für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden beschränkt werden.

Die Anordnung kann durch die Ordnungsbehörde insbesondere getroffen werden, sobald bei der Durchführung des Fußballspiels individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten zu erwarten ist und dadurch unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht mehr gewährleistet ist. Durch die F… ist vor Eröffnung des Kartenvorverkaufs mit den für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden Einvernehmen über die zulässige Kapazität im Gästebereich (Blöcke P und Q) herzustellen.

Zur Sicherstellung der angeordneten Kapazitäts- oder Nutzungsbeschränkung sind die Einlasskontrollen und andere relevante organisatorische Abläufe so anzupassen, dass die Obergrenze nicht überschritten wird.

Eine Auswertung der elektronischen Zugangskontrolle ist der Stadt Jena, FD Kommunale Ordnung, auf Anforderung unverzüglich zur Verfügung zu stellen.

5.13. Die Verortung der organisierten Fanszenen im Stadion ist an die baulichen und

sicherheitstechnischen Rahmenbedingungen des Stadions sowie dessen Außenbereich zu knüpfen. Durch ordnungsbehördliche Anordnung kann die derzeitige Verortung auf Grundlage einer sicherheitsfachlichen Erörterung und Bewertung der für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden korrigiert werden, wenn bei der Durchführung von Fußballspielen durch individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten dauerhaft unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht gewährleistet werden kann.“

Wegen der weiteren zahlreichen Regelungen wird auf den Bescheid vom 24. Juli 2026 (Seite 1 bis 10, Bl. 56 ff. der 1. Hauptakte der Gerichtsakte) verwiesen. Die Antragsgegnerin ordnete zugleich die sofortige Vollziehung sämtlicher Regelungen an (Ziffer 6 des Bescheides) und drohte der Antragstellerin „für den Fall der Nichtbefolgung der Auflagen“ ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR an (Ziffer 7 des Bescheides).

Zur Begründung führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, während Spiele mit grüner oder gelber Risikobewertung erfahrungsgemäß regelmäßig störungsfrei verliefen, seien Spiele mit roter Risikobewertung grundsätzlich sicherheitsanfälliger. In den Spielzeiten 2023/2024 und 2024/2025 sei es bei entsprechenden Risikospielen teilweise zu erheblichen Sicherheitsstörungen durch Personen aus der organisierten Fanszene gekommen. Diese hätten insbesondere Manipulationen an der Stadioninfrastruktur und an Sicherheitseinrichtungen, das Einbringen und Abbrennen sowie das Werfen und Verschießen pyrotechnischer Gegenstände, das Versperren von Flucht- und Rettungswegen sowie dynamisch eskalierende Auseinandersetzungen zwischen rivalisierenden Fangruppen, namentlich Block- und Platzstürme, umfasst. Bei den Spielen gegen die BSG Chemie Leipzig am 30. November 2024 und gegen den Halleschen FC am 31. März 2025 seien gewaltbereite Personen in nicht allgemein zugängliche, gesicherte Bereiche eingedrungen. Im Zusammenhang mit dem Aufeinandertreffen der jeweiligen Fanszenen sei es zu erheblichen gewalttätigen Auseinandersetzungen und Beschädigungen der Stadioninfrastruktur gekommen. Die Antragsgegnerin habe die jeweiligen Saisonverläufe sowie die von den Verantwortlichen ergriffenen Sicherheitsmaßnahmen aus sicherheitsfachlicher Sicht ausgewertet. Hierbei seien auch Umfang und Wirksamkeit verschiedener Elemente der Stadionsicherheit, insbesondere des Sicherheitskonzepts und ordnungsbehördlicher Auflagen, berücksichtigt worden. Die getroffenen Maßnahmen hätten nach dieser Auswertung dazu beigetragen, gewalttätige Eskalationen während der Saison 2025/2026 zu minimieren. Aufgrund der Erfahrungen aus den zurückliegenden Risikospielen sei jedoch auch in der Saison 2026/2027 mit Störungen, insbesondere bei den als Risikospiele eingestuften Begegnungen, zu rechnen. Zu erwarten seien namentlich gewalttätige Aktionen größerer Personengruppen vor oder nach den Spielen, der gefährliche Einsatz pyrotechnischer Erzeugnisse durch Werfen oder Verschießen sowie das Übersteigen von Sicherheitszäunen. Die angeordneten Maßnahmen seien deshalb zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und zur Verhütung von Personen- und Sachschäden sowie zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Veranstaltungsablaufs erforderlich. Bei der Beurteilung der veranstaltungsimmanenten Gefahren seien auch die Feuerwehr, die untere Immissionsschutzbehörde, die untere Bauordnungsbehörde und die untere Naturschutzbehörde der Stadt Jena angehört worden. Andere gleich geeignete Mittel zur Abwehr der Gefahren bei gleichzeitiger Durchführung der Veranstaltungen seien nicht ersichtlich. Die Maßnahmen seien auch angemessen, da sie einen zumutbaren Ausgleich zwischen dem Interesse der Antragstellerin an der Durchführung der Veranstaltungen und den mit diesen verbundenen Beeinträchtigungen der Rechte Dritter gewährleisteten. Die Antragsgegnerin habe das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäß ausgeübt.

Die Antragstellerin erhob mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 27. Juli 2026 Widerspruch gegen den Bescheid vom 24. Juli 2026 und begehrte zugleich die Aussetzung der Vollziehung.

Mit ihrer Widerspruchsbegründung macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die angeordneten Kapazitäts- und Blockbeschränkungen seien gegenüber der Vorsaison erheblich verschärft worden, ohne dass hierfür eine veränderte oder konkret für die jeweiligen Risikospiele und Stadionblöcke belegte Gefahrenlage dargetan sei. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Heimblock N bei sämtlichen als „rot“ eingestuften Spielen auf 800 Personen und der Gästeblock Q auf 800 oder weniger Personen begrenzt sowie der Block P beschränkt oder gesperrt werden könne. Die bloße Einstufung als Risikospiel nach der NOFV-Sicherheitsrichtlinie ersetze keine konkrete ordnungsrechtliche Gefahrenprognose. Zudem sei nicht dargelegt, weshalb gerade die angeordneten Kapazitätsreduzierungen geeignet und erforderlich seien, die prognostizierten Gefahren zu vermindern, und weshalb sie über die in der Sicherheitsrichtlinie vorgesehene „90-%-Kapazität“ hinausgehen müssten. Ferner rügt die Antragstellerin einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot, da insbesondere die weitere Reduzierung unter 800 Personen, die Wendung „800 oder weniger“, der Kreis der maßgeblichen Behörden und das Verfahren zur Herbeiführung des geforderten „Einvernehmens“ nicht hinreichend bestimmt seien. Schließlich seien die Anordnungen ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig, weil weder die konkreten Gefahrenlagen der einzelnen Spiele noch die bereits bestehenden umfangreichen Sicherheitsmaßnahmen und die erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen der Kapazitätsbeschränkungen hinreichend berücksichtigt worden seien.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2026 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die mit der Widerspruchserhebung vorgelegte Vollmacht mit, dass Bedenken hinsichtlich einer ordnungsgemäßen Bevollmächtigung bestünden. Die Vollmacht weise lediglich nach, dass die „Rechtsanwälte Hilliger und Partner GbR“ durch einen Herrn Z… bevollmächtigt worden seien, nicht aber, dass Herr Z… seinerseits zur wirksamen Vertretung und Vollmachterteilung berechtigt gewesen wäre.

Am 31. Juli 2026 fand zwischen den Beteiligten eine „Vorbesprechung zur Sicherheitsberatung FCC gegen RWE“ statt. Dabei wurde die aktuelle Erkenntnislage im Hinblick auf die für den 9. August 2026 vorgesehene Spielbegegnung erörtert. Die Antragstellerin erklärte, gegen eine Beschränkung der Zuschauerkapazität im Block N der „ad hoc arena im Ernst-Abbe-Sportfeld“ auf 800 Zuschauer für diese Spielbegegnung keine Einwände zu erheben.

Noch am selben Tag hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Gera um die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes nachgesucht.

Sie tritt den von der Antragsgegnerin erhobenen Einwänden gegen die ordnungsgemäße Vertretung ihrer Prozessbevollmächtigten entgegen. Der Widerspruch sei ausdrücklich im Namen der Antragstellerin erhoben worden; der Vollmachtgeber sei trotz Beendigung seines Dienstvertrages weiterhin Geschäftsführer gewesen. Die Antragstellerin habe zudem die Prozesshandlungen vorsorglich genehmigt. Zur Begründung ihres Eilantrags macht sie im Wesentlichen die Rechtswidrigkeit der Ziffern 5.11 bis 5.13 des verfahrensgegenständlichen Bescheides geltend. Die angeordnete Kapazitätsbeschränkung für den Block N sowie die Beschränkung bzw. Untersagung der Nutzung der Blöcke Q und P seien weder durch eine aktuelle konkrete Gefahrenlage noch durch die baulichen oder sicherheitstechnischen Gegebenheiten des Stadions gerechtfertigt. Dieses sei mit umfangreichen baulichen, technischen und organisatorischen Sicherheitsvorkehrungen ausgestattet und für Risikospiele ausgelegt. Die Reduzierung des Heimblocks N auf 800 Plätze habe nach dem vormaligen Sicherheitskonzept zudem auf einer freiwilligen betrieblichen Entscheidung der Antragstellerin beruht, an der sie inzwischen nicht weiter festhalte. Eine Einstufung von fünf Begegnungen als „Rotspiele“ nach den verbandsrechtlichen Sicherheitsrichtlinien ersetze keine eigenständige ordnungsbehördliche Gefahrenprognose. Aktuelle Erkenntnisse zu den konkret erwarteten gewaltbereiten Gruppen, deren Stärke, Reisewegen oder blockbezogenen Gefahren fehlten. Auch werde nicht erläutert, weshalb gerade die angeordneten Grenzen von 800 bzw. „800 oder weniger“ erforderlich seien. Die Antragsgegnerin habe weder einen baulichen oder technischen Mangel des Stadions aufgezeigt noch dargelegt, weshalb die schon vorhandenen umfangreichen Maßnahmen zur Fantrennung, Kontrolle, Überwachung und Intervention nicht ausreichten. Die Kapazitätsreduzierung stelle zudem gegenüber den nach der NOFV-Sicherheitsrichtlinie vorgesehenen abgestuften Maßnahmen kein erkennbar erforderliches oder mildestes Mittel dar. Zudem sei die Saison 2025/2026 weitgehend ereignisarm verlaufen; lediglich bei dem Fußballspiel gegen den BFC Dynamo bei 378 Gästefans sei es zu einem sicherheitsrelevanten Vorfall gekommen. Die von der Antragsgegnerin herangezogenen schwerwiegenderen Vorfälle gegen die BSG Chemie Leipzig und den Halleschen FC stammten aus der Saison 2024/2025. Ein nachvollziehbarer Zusammenhang zwischen diesen Ereignissen, dem Verlauf der Folgesaison und der für die Saison 2026/2027 festgelegten Zahl von 800 Personen sei nicht dargelegt. Die Antragstellerin macht ferner geltend, dass die tatsächliche Handhabung die Notwendigkeit einer starren Grenze von 800 Personen widerlege. Für das als „Rotspiel“ eingestufte Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt sei nach Sicherheitsberatungen vom 31. Juli 2026 und 3. August 2026 der Verkauf von 1.415 Gästekarten zugelassen worden. Dies zeige, dass auch bei einem Hochrisikospiel eine deutlich höhere Gästekapazität aufgrund einer konkreten spielbezogenen Bewertung für vertretbar gehalten werde. Die einmalige Zulassung beseitige die Beschwer jedoch nicht, weil der angegriffene Bescheid für die gesamte Saison gelte und weiterhin eine Reduzierung auf 800 oder weniger Personen ermögliche. Die Antragstellerin bestreitet zudem, dass in den Sicherheitsberatungen vom 31. Juli 2026 und 3. August 2026 ein verbindliches Einvernehmen über eine dauerhafte Begrenzung des Blocks N auf 800 Personen erzielt worden sei. Das offizielle Protokoll der Sicherheitsberatung vom 3. August 2026 weise 1.415 Gästefans sowie geöffnete Blöcke N, M, P und Q aus und enthalte keine entsprechende Begrenzung des Blocks N. Erst am 4. August 2026 sei seitens der Antragsgegnerin angeregt worden, die Begrenzung nachträglich in das Protokoll aufzunehmen. Die angefochtenen Regelungen seien im Übrigen unverhältnismäßig und wirtschaftlich erheblich belastend. Bei fünf „Rotspielen“ könnten rund 5.500 vermarktbare Plätze entfallen; zugleich blieben die Sicherheits- und sonstigen Fixkosten bestehen. Dem stehe kein nachvollziehbar dargelegter Sicherheitsgewinn gegenüber. Zudem sei die Regelung „800 oder weniger“ inhaltlich offen und lasse insbesondere weder die maßgeblichen Entscheidungskriterien noch den entscheidungsbefugten Behördenkreis und die Form einer verbindlichen Kapazitätsentscheidung erkennen. Gleiches gelte für die in den Ziffern 4.2 und 5.9 vorgesehenen „verbindlichen Festlegungen“ im Rahmen von Sicherheitsbesprechungen. Schließlich seien die Anordnung der sofortigen Vollziehung und die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig. Die Begründung des Sofortvollzugs erschöpfe sich im Wesentlichen in einer Wiederholung der Gründe für den Erlass der Grundverfügung und berücksichtige weder die positive Entwicklung der Vorsaison noch die erheblichen wirtschaftlichen Folgen. Die Zwangsgeldandrohung sei angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Verpflichtungen sowie des Fehlens angemessener Erfüllungsfristen ebenfalls nicht hinreichend bestimmt.

Die Antragstellerin hat zunächst beantragt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 27. Juli 2026 gegen den Bescheid vom 24. Juli 2026 hinsichtlich dessen Ziffern 5.11 und 5.12 sowie teilweise hinsichtlich dessen Ziffern 4.2, 5.9 und 5.13 wiederherzustellen (ursprünglicher Antrag zu 1.), die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 27. Juli 2026 gegen die in Ziffer 7 des Bescheides vom 24. Juli 2026 enthaltene Zwangsgeldandrohung anzuordnen (ursprünglicher Antrag zu 2.), die Aufhebung der Vollziehung anzuordnen, soweit die angegriffenen Regelungen bereits vollzogen worden sind (ursprünglicher Antrag zu 3.), hilfsweise der Antragsgegnerin zu untersagen, die Kapazität der Blöcke P und Q von einem behördlichen Einvernehmen oder einem gesonderten Verwaltungsakt abhängig zu machen (ursprünglicher Antrag zu 4.), weiter hilfsweise die aufschiebende Wirkung unter Auflagen wiederherzustellen (ursprünglicher Antrag zu 5.) sowie im Hinblick auf das Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026 eine Zwischenverfügung zu erlassen (ursprünglicher Antrag zu 6.).

Mit Änderungsbescheid vom 17. August 2026 hat die Antragsgegnerin die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 7 des Bescheides vom 24. Juli 2026 aufgehoben (Ziffer 1 des Änderungsbescheides) und zugleich eine neue Zwangsgeldandrohung erlassen (Ziffer 2 des Änderungsbescheides), wegen deren Einzelheiten auf den Bescheid vom 17. August 2026 Bezug genommen wird (Bl. 2 bis 11 der 2. Hauptakte der Gerichtsakte).

Mit Schriftsatz vom 17. August 2026 hat die Antragstellerin gegen den Änderungsbescheid ebenfalls Widerspruch erhoben. Gegenüber dem Gericht hat sie mit weiterem Schriftsatz vom selben Tag den Rechtsstreit „hinsichtlich der ursprünglichen Zwangsgeldandrohung für erledigt erklärt“; die Antragsgegnerin hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.

Sie beantragt nunmehr,

1. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 27. Juli 2026 gegen den Bescheid vom 24. Juli 2026 wiederherzustellen, hinsichtlich der Ziffern 5.11 und Ziffern 5.12 in vollem Umfang, hinsichtlich der Ziffer 5.13, soweit sie eine sofort vollziehbare Grundlage für die Korrektur der Verortung der organisierten Fanszenen bilden soll, hinsichtlich der Ziffern 4.2 und 5.9, soweit diese die Antragstellerin verpflichten sollen, ohne gesonderten Verwaltungsakt in einer Sicherheitsberatung oder Stadionbegehung festgelegte Kapazitätsbeschränkungen, Blockschließungen, Pufferbereiche oder Beschränkungen der aktiv bewirtschafteten Zuschauerbereiche umzusetzen,

2. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. August 2026 gegen die in den Ziffern 7.1, 7.2 und 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen anzuordnen,

3. die Aufhebung der Vollziehung anzuordnen, soweit die angegriffenen Regelungen bereits vollzogen worden sind,

4. hilfsweise für den Fall, dass das Gericht Ziffer 5.12 des Bescheides vom 24. Juli 2026 nicht als Verwaltungsakt, sondern lediglich als Ankündigung späterer Einzelmaßnahmen versteht, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache den Kartenvorverkauf oder die Nutzung der Blöcke P und Q von einem nicht näher geregelten behördlichen „Einvernehmen“ abhängig zu machen oder deren Kapazität ohne vorherigen spielbezogen begründeten Verwaltungsakt unter die bau- und verbandsrechtlich zulässige Kapazität abzusenken,

5. weiter hilfsweise die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung unter den vom Gericht für sachgerecht erachteten Auflagen,

6. weiter hilfsweise, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. August 2026 gegen die in den Ziffern 7.1, 7.2 und 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen insoweit anzuordnen, als diese Zwangsgeldandrohungen der Durchsetzung der Ziffern 5.11 und 5.12 des Dauerauflagenbescheides dienen.

Zudem hat die Antragstellerin im Hinblick auf das am 9. August 2026 angesetzte Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt den Erlass einer Zwischenverfügung beantragt.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält den Antrag teilweise mangels Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig, soweit die Antragstellerin Schutz gegen Regelungen begehre, die bereits in deren Sicherheitskonzeption angelegt, in der Sicherheitsvorberatung vom 31. Juli 2026 einvernehmlich behandelt oder durch die eigene betriebliche Praxis umgesetzt worden seien. Zudem bestreitet sie die wirksame Bevollmächtigung der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Die streitigen Sicherheitsmaßnahmen entsprächen der in der Sicherheitsvorberatung am 31. Juli 2026 zum Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß-Erfurt festgestellten Gefahrenlage. An dieser hätten unter anderem die Antragstellerin, die Polizei, die Ordnungsbehörde der Antragsgegnerin, die Feuerwehr, die Bundespolizei und der von der Antragstellerin beauftragte Sicherheitsdienst teilgenommen. Die Beteiligten seien übereinstimmend von der Erforderlichkeit der insbesondere im Sicherheitskonzept der Antragstellerin mit Stand vom 2. August 2026 vorgesehenen Regelungslinie ausgegangen. Es habe Einvernehmen bestanden, dass für das Spiel am folgenden Sonntag keine über die übliche 10%-Regelung hinausgehende Begrenzung des Gästekontingents erforderlich sei und die Kapazität für Heimfans auf der Südtribüne, Block N, entsprechend dem angefochtenen Bescheid auf 800 Zuschauer begrenzt bleibe. Auch die Antragstellerin habe ausdrücklich auf Festlegungen ihrer Sicherheitskonzeption Bezug genommen. Unter Vertiefung der Begründung des angefochtenen Bescheids ist die Antragsgegnerin der Auffassung, die streitigen Regelungen auf der Grundlage des Thüringer Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG) und der konkreten sicherheitsfachlichen Erkenntnisse erlassen zu dürfen. Im Anschluss an die Vorkommnisse vom 30. November 2024 habe die Polizei Thüringen gegen 63 Personen unter anderem wegen Landfriedensbruchs Ermittlungsverfahren eingeleitet. Die Antragsgegnerin habe 63 Hausverbote ausgesprochen, die zwischenzeitlich sämtlich abgelaufen seien. Deshalb könne ein gegenüber der vergangenen Spielsaison erhöhtes Gewaltpotential, insbesondere unter den Heimfans, nicht ausgeschlossen werden. Von den Hausverboten seien 53 Personen mit Adresse in Jena oder Thüringen und damit vermutlich Heimfans betroffen. Ferner verweist die Antragsgegnerin auf schwere Ausschreitungen beim Regionalligaspiel zwischen dem FC Carl Zeiss Jena und dem Halleschen FC am 4. April 2025. Fans des Halleschen FC hätten eine Absperrung durchbrochen, Ordnungspersonal angegriffen und bereits in der ersten Halbzeit ein Zaunelement abmontiert, sodass die Trennung der Fanlager nicht mehr gewährleistet gewesen sei und sich der Wiederanpfiff um nahezu 45 Minuten verzögert habe; zahlreiche Polizeieinheiten hätten die Lage kontrollieren müssen. Die getroffenen Regelungen seien vor diesem Hintergrund geeignet, erforderlich und angemessen. Die Sicherheitskonzeption der Antragstellerin sehe für den Stehplatzbereich Block N selbst eine Kapazität von 800 Plätzen vor, obwohl der Bauplan 1.061 Plätze ausweise. Die Reduzierung auf 800 Plätze beruhe deshalb schon auf einer zugrunde liegenden Selbstverpflichtung der Antragstellerin. Die behördliche Absicherung dieser eigenen Sicherheitsentscheidung erweise sich als verhältnismäßig. Auch die Pflicht zur Herstellung eines Einvernehmens über die Kapazität des Gästebereichs sei rechtmäßig. Sie diene der verbindlichen sicherheitsfachlichen Abstimmung vor Eröffnung des Kartenvorverkaufs und der Vermeidung späterer konfliktträchtiger Einzelentscheidungen. Angesichts der Risikolage bei „Rotspielen“ sei eine Festlegung im Einvernehmen mit den Sicherheitsträgern sachgerecht und entspreche dem präventiven Charakter der Gefahrenabwehr. Die Regelung zur Verortung der organisierten Fanszenen knüpfe an die baulichen und sicherheitstechnischen Gegebenheiten des Stadions an und ermögliche eine Korrektur bei dauerhaft unkontrollierbaren Gefährdungen. Sie stelle damit einen dynamischen und lageangepassten Mechanismus dar. Die aktive Fanszene werde von sogenannten U… getragen. Bei Teilen dieser Szenen bestünden gesteigerte Gewaltbereitschaft gegenüber rivalisierenden Gruppierungen und Tendenzen in den Hooliganismus. Die Gruppierung „H…“ und mit ihr eng verbundene Gruppierungen der Antragstellerin seien als „aktive Fanszene“ bezeichnete U…. Den Sicherheitsbehörden lägen insbesondere bei Risikospielen regelmäßig Erkenntnisse über Vorbereitungshandlungen für Sicherheitsstörungen und gewaltsame Eskalationen aus den aktiven Heim- und Gästefanszenen vor. Hierzu gehörten unter anderem das Anbringen unbekannter Seilzugvorrichtungen, brennbarer Banner und Zaunfahnen über Flucht- und Rettungswegen, von Kunststoffrohren gebildeter Konstruktionen vor Fluchttoren, das Einbringen brennbarer Choreografieutensilien, die Beeinträchtigung der Videoüberwachung, das Lösen von Schraubverbindungen an Sicherheitszäunen sowie das Anbringen von Übersteighilfen. Die teilweise bereits vor Stadionöffnung vorgenommenen Handlungen seien geeignet, Sicherheitsstörungen hervorzurufen. Insbesondere die Verdeckung von Flucht- und Rettungswegen könne eine geordnete Entfluchtung nach der Sicherheitskonzeption verhindern und damit in Paniksituationen Gefahren für Leib und Leben begründen. Hinzu komme der bauliche Mangel des Fluchttors C14 in der Südkurve, das sich nicht vollständig öffnen lasse und eine Entfluchtung in den Innenbereich nur eingeschränkt ermögliche. Weiterhin komme es zu Provokationen zwischen den Fanszenen, insbesondere durch Schmähgesänge, Choreografien und sogenannte Trophäenshows sowie zum Abbrennen von Pyrotechnik. Das Risiko einer konkreten oder unmittelbaren Gefährdung von Leib und Leben sei teilweise als hoch einzuschätzen. Die Identifizierung von Tätern werde durch individuelle und gruppenbezogene Vermummung, insbesondere durch großflächig eingesetzte Blockfahnen, erheblich erschwert. Maßnahmen innerhalb der Blöcke seien deshalb nahezu unmöglich; Interventionen des Ordnungsdienstes oder der Polizei führten zu Solidarisierungseffekten und einer Verlagerung der Aggression auf die Einsatzkräfte. Der gewerbliche Ordnungsdienstleister lehne Interventionen im Block N der aktiven Heimfanszene mittlerweile regelmäßig ab. Auch für die Polizei sei die Durchsetzung von Sicherheits- und Ordnungsmaßnahmen innerhalb der Blöcke nur unter schwierigsten Bedingungen möglich.

Mit Beschluss vom 7. August 2026 hat die Kammer den Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung abgelehnt. Auf die Gründe des Beschlusses wird Bezug genommen (Bl. 265 bis 268 der 1. Hauptakte der Gerichtsakte).

Am 19. August 2026 hat der Berichterstatter mit den Beteiligten einen Termin zur Erörterung des Sach- und Streitstandes durchgeführt, in dessen Rahmen der Leiter der Führungsgruppe der Landespolizeiinspektion Jena informatorisch angehört worden ist.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (zwei Bände) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (fünf Bände) Bezug genommen.

II.

1. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der begehrten Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 27. Juli 2026 gegen die in Ziffer 7 des Bescheides vom 24. Juli 2026 enthaltene Zwangsgeldandrohung übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

2. Der danach noch zur Entscheidung stehende Antrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Die Kammer versteht den Sachantrag zu 1. der Antragstellerin unter Würdigung ihres gesamten Vorbringens gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 VwGO bei sachgerechter Auslegung dahingehend, dass sich ihr Begehren allein auf diejenigen in Bezug genommenen Ziffern des Bescheides vom 24. Juli 2026 erstreckt, die ihrem Erklärungsinhalt nach auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet sind bzw. zur Erweckung eines solchen Anscheins geeignet sind.

2.1 Der so verstandene Hauptantrag ist überwiegend zulässig.

Er ist insbesondere nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft (a)). Auch die ordnungsgemäße Bevollmächtigung der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin begegnet keinen durchgreifenden Bedenken (b)). Dem Antrag fehlt es jedoch teilweise am Rechtsschutzbedürfnis (c)).

a) Der Antrag ist insgesamt nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft.

Hinsichtlich des Sachantrags zu 1. ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 VwGO statthaft, soweit er sich gegen die in den Ziffern 4.2, 5.11 und 5.12 des Bescheides vom 24. Juli 2026 getroffenen Anordnungen richtet. Denn die aufschiebende Wirkung eines hiergegen eingelegten Rechtsbehelfs entfällt, nachdem die Antragsgegnerin deren sofortige Vollziehung in Ziffer 6 dieses Bescheides angeordnet hat (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO)

Soweit der Sachantrag zu 1. ferner Teile der Ziffern 5.9, 5.12 und 5.13 des Bescheides vom 24. Juli 2026 erfasst, ist der Aussetzungsantrag ebenfalls nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 VwGO statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den beanstandeten Maßnahmen materiell weitgehend nicht um Verwaltungsakte im Sinne von § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG handelt. In dem von der Antragstellerin angegriffenen Umfang sind die Ziffern 5.9 und 5.13 sowie in weitem Umfang auch Ziffer 5.12 des Bescheides vom 24. Juli 2026 zwar jeweils nicht unmittelbar auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet. Gleichwohl können behördliche Maßnahmen, die nicht die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts erfüllen, aber durch die Wahl ihrer äußeren Form den Rechtsschein eines Verwaltungsakts setzen (sog. formeller Verwaltungsakt), ungeachtet der fehlenden materiellen Verwaltungsaktsqualität statthafterweise im vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO beanstandet werden (vgl. VGH BW, Beschluss vom 4.8.2020 – 1 S 1263/20 = NVwZ-RR 2021, 203 Rn. 22; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 16 m. w. N.).

Bei den Ziffern 5.9, 5.13 und ganz überwiegend auch Ziffer 5.12 des Bescheides vom 24. Juli 2026 handelt es sich, soweit sie von der Antragstellerin beanstandet werden, um Verwaltungsakte im formellen Sinne. Dafür spricht, dass die betreffenden Regelungen in den Tenor des ausdrücklich als „Bescheid“ bezeichneten Schriftstücks aufgenommen worden sind. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin sich durchgehend einer imperativen Formulierung bedient und die in Ziffer 6 dieses Bescheides angeordnete sofortige Vollziehung undifferenziert auf „die festgelegten Auflagen“ erstreckt hat. Schließlich enthält der Bescheid eine Rechtsbehelfsbelehrung, nach der ebenfalls ohne weitere Differenzierung „gegen diesen Bescheid“ Widerspruch erhoben werden könne. Damit vermitteln die vorbezeichneten Ziffern des Bescheides vom 24. Juli 2026 aus der Sicht eines objektiven Empfängers den Eindruck, dass es sich bei ihnen um Verwaltungsakte handelt (vgl. BSG, Urteil vom 26.3.2026 – B 1 KR 1/25 R = BeckRS 2026, 18074 Rn. 23; ThürOVG, Beschluss vom 27.11.2024 – 2 EO 582/23 = BeckRS 2024, 52643 Rn. 29).

Hinsichtlich des Sachantrags zu 2. ist der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 1 VwGO statthaft. Denn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die in den Ziffern 7.1, 7.2 und 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 verfügten Zwangsgeldandrohungen entfällt bereits kraft Gesetzes (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 30 ThürVwZVG, § 8 ThürAGVwGO).

b) Die Wirksamkeit der Prozessvollmacht ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht durchgreifend zweifelhaft. Ein beachtlicher Mangel folgt insbesondere nicht daraus, dass nicht abschließend geklärt wäre, ob die Vollmacht von einer zur Vertretung der Antragstellerin befugten Person erteilt worden ist.

Die Prozessvollmacht ist eine eigenständige prozessuale Vertretungsmacht, die auf einer Prozesshandlung des Vertretenen beruht und von dem ihr regelmäßig zugrunde liegenden materiell-rechtlichen Grundverhältnis unabhängig ist. Etwaige Mängel dieses Grundverhältnisses berühren die Wirksamkeit der Prozessvollmacht daher grundsätzlich nicht. Maßgeblich sind insoweit die besonderen Vorschriften in § 67 VwGO und § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 78 ff. ZPO, die für die Prozessvollmacht ein Sonderrecht bilden. Materiell-rechtliche Regelungen über die Vollmacht können daher nur Geltung erlangen, wenn in § 67 VwGO bzw. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 78 ff. ZPO auf sie verwiesen wird oder in ihnen allgemeine Rechtsgedanken der Stellvertretung zum Ausdruck kommen (vgl. BGH, Urteil vom 14.5.2009 – IX ZR 60/08 = NJW-RR 2010, 67 Rn. 13; Schenk, in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL Juli 2025, § 67 Rn. 88).

Zwar kann vor diesem Hintergrund eine juristische Person – wie die Antragstellerin – eine Prozessvollmacht nur durch ihren gesetzlichen Vertreter wirksam erteilen (vgl. § 62 Abs. 3 VwGO). Es bestehen jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass Herr … W… im Zeitpunkt der Vollmachterteilung nicht (mehr) zur Vertretung der Antragstellerin befugt gewesen wäre. Seine Stellung als gesetzlicher Vertreter der Antragstellerin gemäß § 35 Abs. 1 GmbHG wird von der Antragsgegnerin lediglich spekulativ in Zweifel gezogen. Die allein auf eine allgemeine Presseberichterstattung gestützte und nicht durch konkrete tatsächliche Umstände untermauerte Annahme einer möglichen Beendigung des Geschäftsführerdienstvertrags bietet hierfür schon im Ausgangspunkt keine tragfähige Grundlage. Denn nach dem in § 38 Abs. 1 GmbHG zum Ausdruck kommenden Trennungsprinzip sind Organ- und Anstellungsverhältnis in ihrem Bestand unabhängig voneinander; die Beendigung des Dienstverhältnisses lässt die – für die Vollmachterteilung maßgebliche – organschaftliche Stellung als Geschäftsführer grundsätzlich unberührt (stRspr., vgl. BAG, Urteil vom 20.7.2023 – 6 AZR 228/22 = NJW 2024, 234 Rn. 21; OLG Frankfurt a. M., Beschluss vom 30.12.2024 – 26 W 1/24 = BeckRS 2024, 40078 Rn. 57).

Darauf, dass selbst bei einem Mangel der Vollmacht eine rückwirkend auf den Zeitpunkt der Vornahme der Prozesshandlung heilende Genehmigung entsprechend § 89 Abs. 2 ZPO möglich ist, es sogar unschädlich wäre, wenn die Vollmacht – wie von der Antragsgegnerin insinuiert – erst nach der in Rede stehenden Prozesshandlung erteilt worden wäre und dass eine solche Genehmigung auch nicht innerhalb der Frist erklärt werden muss, die für die genehmigte Verfahrenshandlung gilt (vgl. dazu BGH, Beschluss vom 4.5.2022 – VII ZB 18/18 = NJW-RR 2022, 1508 Rn. 22 ff.; OLG Koblenz, Beschluss vom 5.12.2023 – 16 U 484/23 = NJOZ 2024, 821 Rn. 15), kommt es deshalb nicht mehr entscheidungserheblich an.

Nach alledem bestand für die Kammer – auch unter Berücksichtigung des entsprechenden Antrags der Antragsgegnerin vom 21. August 2026 – keine Veranlassung, von der ihr nach § 67 Abs. 6 Satz 2 VwGO eingeräumten Ermessensbefugnis Gebrauch zu machen. Voraussetzung für eine Anordnung, die Originalvollmacht als Beweisurkunde vorzulegen, wäre, dass Zweifel an der Bevollmächtigung bestünden. Hieran fehlt es jedoch. Die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin haben vielmehr eine ausreichende (vgl. oben) Vollmacht auf elektronischem Wege nach Maßgabe des § 55a Abs. 3 Satz 3 VwGO vorgelegt (siehe zur Übermittlung der Vollmacht auf elektronischem Wege über beA ferner LG Lüneburg, Urteil vom 10.10.2025 – 10 O 82/24 = BeckRS 2025, 27507 Rn. 16; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 67 Rn. 27).

c) Dem Antrag fehlt allerdings das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, soweit das Aussetzungsbegehren auch das (zurückliegende) Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026 umfasst.

Mit dem Erfordernis des – in der VwGO nicht ausdrücklich geregelten – Rechtsschutzbedürfnisses wird dem Rechtsprinzip Rechnung getragen, dass nur derjenige, der ein rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgt, Anspruch auf eine gerichtliche Sachentscheidung hat (vgl. BVerfG (K), Beschluss vom 4.8.2025 – 2 BvR 2165/21 = BeckRS 2025, 24696 Rn. 18). Das erforderliche rechtliche Interesse an der Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens muss dabei noch im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Ein solches Rechtsschutzbedürfnis ist im Allgemeinen gegeben, wenn der Rechtsschutzsuchende mit dem von ihm angestrebten gerichtlichen Verfahren ein rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgt und er den angestrebten Erfolg nicht auf einfachere, schnellere oder billigere Art und Weise erreichen kann. Umgekehrt mangelt es am Rechtsschutzbedürfnis, wenn und soweit die Anrufung des Gerichts die Rechtsstellung des Rechtsschutzsuchenden nicht verbessern und ihm damit keinen Nutzen bringen kann (stRspr., BVerwG, Beschluss vom 29.4.2026 – 7 VR 1.26 = BeckRS 2026, 9688 Rn. 6; ThürOVG, Urteil vom 12.12.2023 – 1 N 511/20 = BeckRS 2023, 49999 Rn. 26 und Beschluss vom 4.5.2026 – 3 EO 421/25 = BeckRS 2026, 15503 Rn. 3; VG Gera, Beschluss vom 8.5.2026 – 6 E 503/26 = BeckRS 2026, 19442 Rn. 20).

Hiervon ausgehend besteht für die Antragstellerin kein Rechtsschutzbedürfnis, soweit sie der Sache nach die unbeschränkte Vergabe von Eintrittskarten für das Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026 begehrt.

Dem steht unabhängig vom zwischenzeitlich eingetretenen Zeitablauf bereits entgegen, dass die Antragsgegnerin im Anschluss an die „Vorbesprechung zur Sicherheitsberatung“ vom 31. Juli 2026 – abweichend von der in Ziffer 5.12 des Bescheides vom 24. Juli 2026 getroffenen Regelung – die Vergabe eines Gästekontingents von 1.415 Eintrittskarten ermöglicht hat. Diese Kartenfreigabe entspricht dem insoweitigen Rechtsschutzziel der Antragstellerin und ist von dieser auch im weiteren Verfahrensverlauf nicht angegriffen worden.

Darüber hinaus ist der Antragstellerin die Geltendmachung eines Anspruchs auf Erweiterung des Heimfankontingents für die Spielbegegnung am 9. August 2026 auch unter dem Gesichtspunkt des Verbots widersprüchlichen Verhaltens verwehrt. Denn sie hat im Rahmen der „Vorbesprechung zur Sicherheitsberatung“ selbst erklärt, eine „Heimreduzierung auf 800 zunächst für das aktuelle Spiel nicht in Frage gestellt [zu haben]“ (vgl. Bl. 148 ff. der 1. Hauptakte der Gerichtsakte). An dieser Erklärung muss sie sich festhalten lassen. Es widerspräche den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben, wenn die Antragstellerin die nicht beanstandete Heimreduzierung zunächst als Grundlage der weiteren Sicherheitsplanung akzeptiert, sodann aber versucht, deren Ergebnis im Wege gerichtlichen Rechtsschutzes wieder zu beseitigen. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt die Kammer ergänzend Bezug auf ihre Ausführungen im Hängebeschluss vom 7. August 2026, in dem es auszugsweise heißt:

„Soweit die Antragstellerin im Wege der Zwischenentscheidung die vorläufige Außervollzugsetzung der unter Ziffer 5.11 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 24. Juli 2026 angeordneten Kapazitätsbegrenzung auf 800 Personen für den Block N der „Ad-Hoc-Arena“ bei Spielen mit erhöhtem Risiko begehrt, hat sie die Erforderlichkeit einer sofortigen gerichtlichen Anordnung nicht plausibel aufgezeigt.

Die Antragstellerin stellt insbesondere nicht in Abrede, dass sie im Rahmen der zwischen den Beteiligten am 31. Juli 2026 durchgeführten „Vorbesprechung zur Sicherheitsberatung“ erklärt hat, dass eine „Heimreduzierung auf 800 zunächst für das aktuelle Spiel nicht in Frage gestellt wird“ (Bl. 148 der Gerichtsakte). Zwar dürfte mit der Antragstellerin davon auszugehen sein, dass dieser Erklärung lediglich ihr Einverständnis mit einer entsprechenden Beschränkung für das bei der Besprechung konkret in Rede stehende Heimspiel gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026 zu entnehmen ist; der Erklärung dürfte hingegen nicht ohne Weiteres die Bedeutung eines Einverständnisses für sämtliche künftigen Spiele mit erhöhtem Risiko beizumessen sein. Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über den vorliegenden Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung ist ausgehend von den zuvor dargestellten Maßstäben jedoch nur die Durchführung des am 9. August 2026 stattfindenden Fußballspiels entscheidend. Erst künftig stattfindende Spiele, insbesondere das für den 20. September 2026 vorgesehene Fußballspiel, sind insoweit nicht Gegenstand der vorzunehmenden Interessenabwägung.

Hat sich die Antragstellerin danach gegenüber der Antragsgegnerin für das hier allein maßgebliche Spiel mit der in Rede stehenden Kapazitätsbegrenzung einverstanden erklärt, setzt sie sich mit dem nunmehr gestellten Antrag auf deren vorläufige Außervollzugsetzung in einen – jedenfalls im Rahmen der hier allein vorzunehmenden Interessenabwägung erheblich ins Gewicht fallenden – Widerspruch zu ihrem vorprozessualen Verhalten. Dieser Umstand rechtfertigt es, ihrem Interesse an einer sofortigen gerichtlichen Anordnung kein überwiegendes Gewicht beizumessen. In diesem Zusammenhang wird ergänzend auf den gerichtlichen Hinweis vom 7. August 2026 (Bl. 200 ff. der Gerichtsakte) verwiesen.

Auch im Übrigen sieht die Kammer keine Veranlassung für eine Zwischenverfügung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Ziffer 5.12 des angefochtenen Bescheides, die nach ihrem Erklärungsinhalt ohnehin schon nur teilweise darauf gerichtet sein dürfte, eine Rechtsfolge zu bewirken und damit Verwaltungsaktqualität aufweist. Soweit die Antragstellerin befürchtet, die Antragsgegnerin könne nachträglich eine Reduzierung des zugelassenen Gästefankontingents anordnen, findet diese Besorgnis im bisherigen Akteninhalt nach der allein möglichen summarischen Durchsicht keine hinreichende Stütze.“

2.2 Soweit der Antrag zulässig ist, ist er auch begründet.

Die Antragsgegnerin hat zwar rechtsfehlerfrei das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 3 VwGO begründet (a)). Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung ergibt aber ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin (b)).

a) Die in Ziffer 6 des Bescheides vom 24. Juli 2026 enthaltene Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere hat die Antragsgegnerin das nach ihrer Auffassung gegebene besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet.

Die Pflicht, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen, soll vorrangig die Behörde im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Daneben hat die Begründungspflicht den Zweck, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen zur Kenntnis zu bringen. Hierzu bedarf es grundsätzlich einer auf den konkreten Einzelfall abstellenden Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die die Anordnungen selbst rechtfertigen. Formelhafte, für beliebige Fallgestaltungen passende Wendungen oder pauschale Argumentationsmuster sowie die bloße Wiederholung des Gesetzestextes genügen insoweit nicht. Unter Umständen geringere Begründungsanforderungen können ausnahmsweise in Fällen besonderer Dringlichkeit gelten, etwa bei Verfügungen, die sich durch Zeitablauf alsbald erledigen, oder dann, wenn aus Sicht der Behörde nur die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblichen Gefahren oder der Begehung von Straftaten vorbeugen kann. In solchen Fallgestaltungen genügt es regelmäßig, wenn diese besonderen Gründe benannt werden und deutlich gemacht wird, dass sie ein solches Gewicht haben, das außer einem allgemeinen auch ein besonderes öffentliches Interesse zu belegen fähig ist (stRspr., vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 6.7.2026 – 4 B 1018/25 = BeckRS 2026, 15212 Rn. 3; VG Gera, Beschluss vom 27.5.2026 – 4 E 835/26 = BeckRS 2026, 19222 Rn. 19).

Dem wird die Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs gerecht.

Die Antragsgegnerin hat substantiiert und einzelfallbezogen dargelegt, weshalb aus ihrer Sicht ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht. Sie hat maßgeblich darauf abgestellt, dass die angeordneten Maßnahmen der Abwehr konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Zusammenhang mit den Heimspielen des FC Carl Zeiss Jena in der Saison 2026/2027 dienten. Für die Heimspiele der ersten Herrenmannschaft sei mit durchschnittlich bis zu 8.000, bei einzelnen Spielen mit bis zu 12.500 Zuschauern zu rechnen. Zudem sei bei mindestens fünf Begegnungen aufgrund der sportlichen Rivalität der beteiligten Vereine mit einer erhöhten Zahl von Gästefans von bis zu 1.500 Personen zu rechnen. Nach den Erfahrungen insbesondere aus den Spielzeiten 2023/2024 und 2024/2025 sei es bei einzelnen Begegnungen wiederholt zu pyrotechnischen Vorfällen, Auseinandersetzungen rivalisierender Fangruppen sowie Sachbeschädigungen am Stadion gekommen. Die Anordnungen seien erforderlich, um diesen Gefahren wirksam zu begegnen und einen sicheren Veranstaltungsablauf zu gewährleisten. Bei aufschiebender Wirkung eines Rechtsbehelfs könnten die Maßnahmen bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung nicht umgesetzt werden; dadurch bestünde die konkrete Gefahr von Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie Verletzungen von Besuchern, Einsatzkräften und unbeteiligten Dritten. Der mit den Anordnungen verfolgte Schutzzweck könne während und nach Durchführung der jeweiligen Heimspiele nicht in gleicher Weise erreicht werden. Hieraus folge ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung.

Damit hat die Antragsgegnerin hinreichend dargelegt, weshalb sie im Streitfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung als gegeben ansieht und das Interesse der Antragstellerin am Bestehen der grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Die Begründung lässt in ausreichender Weise erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst war. Mehr setzt das formelle Begründungserfordernis nach § 80 Abs. 3 VwGO nicht voraus. Ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht von Bedeutung; dies ist auf materieller Ebene bei der Prüfung des Vorliegens eines besonderen Vollzugsinteresses zu berücksichtigen (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 31.01.2023 – 3 EO 569/22 = BeckRS 2023, 8035 Rn. 21; SächsOVG, Beschluss vom 17.06.2025 – 13 B 105/25 = BeckRS 2025, 14167 Rn. 13; OVG NRW, Beschluss vom 17.7.2026 – 15 B 1216/25 = BeckRS 2026, 18384 Rn. 4).

b) Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt jedoch zugunsten der Antragstellerin aus.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind einerseits das private Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben und andererseits das besondere öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung.

Die Abwägung hat sich am materiellen Recht und damit vorrangig an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu orientieren. Erweist sich der angefochtene Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich ausreichenden summarischen Prüfung als rechtswidrig, hat also der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg, überwiegt in aller Regel das private Aussetzungsinteresse; an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht kein schutzwürdiges öffentliches Interesse. Lassen sich die Erfolgsaussichten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht in diesem Sinne klären oder ist nach einer solchen Prüfung der Ausgang der Hauptsache offen, entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer Folgenabwägung unter besonderer Berücksichtigung der jeweils betroffenen Rechtsgüter.

Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die behördliche Maßnahme Unabänderliches bewirkt. Drohen ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen bzw. – wie hier – irreparable Nachteile, die durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären, gelten strengere Anforderungen an die Prüfungsdichte. In solchen Fällen gebietet es Art. 19 Abs. 4 GG, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern unter vollständiger Aufklärung der Sach- und Rechtslage zu prüfen; dies schließt auch schwierige und ungeklärte Rechtsfragen ein (vgl. zum Ganzen BVerfG (K), Beschluss vom 13.8.2024 – 2 BvR 44/24 = BeckRS 2024, 22098 Rn. 14 ff. und Beschluss vom 6.10.2025 – 2 BvR 755/25 = NVwZ 2026, 745 Rn. 13 ff.; ThürOVG, Beschluss vom 20.2.2025 – 3 EO 540/24 = BeckRS 2025, 9695 Rn. 28 f.; OVG SH, Beschluss vom 2.7.2026 – 6 MB 26/26 = BeckRS 2026, 14634 Rn. 54)

In Anwendung dieser Grundsätze ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 26. Juli 2026 gegen die Ziffern 4.2, 5.9 sowie 5.11 bis 5.13 des Bescheides vom 24. Juli 2026 im tenorierten Umfang wiederherzustellen (aa)). Hinsichtlich der Ziffern 7.1 bis 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. August 2026 anzuordnen (bb)).

aa) Die Ziffern 4.2, 5.9 sowie 5.11 bis 5.13 des Bescheides vom 24. Juli 2026 erweisen sich als rechtswidrig und verletzen die Antragstellerin in ihren Rechten.

(1) Die Anordnungen sind bereits formell rechtswidrig.

Die Antragstellerin ist vor deren Erlass nicht in einer den Anforderungen des § 28 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 ThürVwVfG genügenden Weise angehört worden.

Gemäß § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dem – ein rechtsstaatliches Verwaltungsverfahren zentralen – Anhörungsgebot kommt eine Schutzfunktion zu, die mehrere Facetten hat: Indem dem Beteiligten die Möglichkeit gegeben wird, sich zu den der Entscheidung zugrunde liegenden entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, um auf diese Weise auf das Verfahren und sein Ergebnis Einfluss zu nehmen und eine Überraschungsentscheidung zu vermeiden, wird bewirkt, dass dieser im Verwaltungsverfahren nicht bloßes Objekt behördlicher Entscheidungen ist. Zugleich dient das Anhörungsgebot dem vorgelagerten verfahrensrechtlichen Rechtsschutz des Betroffenen, jedenfalls desjenigen, in dessen Lebens- und Rechtssphäre die Behörde im Zuge ihrer nach außen wirkenden Tätigkeit durch Erlass eines belastenden Verwaltungsakts eingreifen will. Der Beteiligte erhält die Möglichkeit, den Sachverhalt aus seiner Sicht zu ergänzen oder zu korrigieren, ferner seine Sachargumente gegen die beabsichtigte Entscheidung vorzubringen, und so auf eine materiellrechtlich richtige Entscheidung hinzuwirken. Auch erzeugt die Anhörung für die Behörde einen Konkretisierungs- und Offenlegungszwang. Sie hat für den Beteiligten damit eine Vorwarnfunktion, weil von der Behörde Art und Inhalt der beabsichtigten (eingreifenden) Entscheidung in den voraussichtlichen wesentlichen Zügen darzulegen sind (vgl. VGH BW, Beschluss vom 24.4.2025 – 6 S 2134/22 = BeckRS 2025, 8531 Rn. 18; VG Gera, Urteil vom 9.5.2025 – 4 K 117/25 Ge = BeckRS 2025, 16908 Rn. 28; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 28 Rn. 4 f.).

Den beigezogenen Verwaltungsvorgängen lässt sich nicht entnehmen, dass die Antragstellerin vor Erlass der streitbefangenen Verfügungen angehört worden ist. Insbesondere genügt die am 22. Juni 2026 durchgeführte „Sicherheitsberatung Saisonvorbereitung 26/27“ (auch bezeichnet als „Saisonvorgespräch 2026/2027“) den dargestellten Anforderungen an eine Anhörung nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG nicht.

Dagegen eröffnen sich bereits deshalb Bedenken, weil die Durchführung der Anhörung grundsätzlich in die Zuständigkeit der für den Erlass des Verwaltungsakts sachlich zuständigen Behörde fällt. Die Anhörung nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG und der nachfolgende Erlass des belastenden Verwaltungsakts bilden verfahrensrechtlich eine Einheit. Die Durchführung der Anhörung gehört deshalb ebenso zur unentziehbaren Wahrnehmungskompetenz der Antragsgegnerin wie der Erlass des Verwaltungsakts selbst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.2013 – 7 B 19.13 = BeckRS 2014, 45730 Rn. 12; VG Gera, Beschluss vom 6.8.2025 – 4 E 1446/25 = BeckRS 2025, 40589 Rn. 34 m. w. N.). Es spricht jedoch wenig dafür, dass die am 22. Juni 2026 durchgeführte „Sicherheitsberatung Saisonvorbereitung 26/27“ überhaupt als von der Antragsgegnerin veranlasste Anhörung im Sinne des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG angesehen werden kann. Nach den vorliegenden Unterlagen wurde die Veranstaltung offenbar durch den Sicherheitsbeauftragten der Antragstellerin initiiert; die Antragsgegnerin nahm neben weiteren Beteiligten lediglich an dieser Besprechung teil. Eine solche Sicherheitsbesprechung anlässlich von Fußballgroßveranstaltungen dient ihrem Wesen nach der kooperativen Vorbereitung und Abstimmung sicherheitsrelevanter Maßnahmen. Die Initiative zu ihrer Durchführung wird – wie wohl auch hier – regelmäßig vom veranstaltenden Verein ergriffen (vgl. auch die von der Antragsgegnerin mehrfach herangezogene, für die Antragstellerin bei Ligaspielen derzeit wohl nicht normativ verbindliche Anlage 5 der Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen des Deutscher Fußball-Bund e.V., Bl. 13 ff., 51 ff. der Verwaltungsvorgänge, Band 4).

Dies bedarf aber keiner weiteren Vertiefung, weil sich dem lediglich stichpunktartigen Protokoll der „Sicherheitsberatung Saisonvorbereitung 26/27“ nicht entnehmen lässt, dass der Antragstellerin in diesem Zuge überhaupt eine formelle Anhörungsmöglichkeit eröffnet worden ist. Hierfür hätte ihr erkennbar sein müssen, dass, weshalb und wozu sie sich äußern kann und mit welcher Entscheidung sie zu rechnen hat. Es hätte insbesondere einer Klarstellung bedurft, dass eine Anhörung im Sinne von § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG erfolgt und Gelegenheit zur Äußerung gegeben wird. Eine Anhörung beginnt mit der aktiven Ankündigung (Anhörungsmitteilung), dass in einem konkreten Fall der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt sei und Gelegenheit zur Stellungnahme hierzu gegeben werde. All dies ist dem Protokoll der „Sicherheitsberatung Saisonvorbereitung 26/27“ nicht zu entnehmen. Vielmehr enthält das Protokoll etwa zur streitgegenständlichen Kapazitätsbeschränkung den Hinweis, dass „noch ein Termin zur genauen Absprache“ erfolgen solle (vgl. Bl. 84 der Verwaltungsvorgänge, Band 3). Für eine ordnungsgemäße Anhörung wäre unterdessen erforderlich gewesen, dass die Antragstellerin unzweideutig hätte erkennen können, dass nicht lediglich ein mehr oder minder (un-)verbindlicher Austausch über mögliche Handlungsoptionen stattfindet, sondern dass die Behörde eine bestimmte Entscheidung vorbereitet, zu der sich die Antragstellerin mit Blick auf die Wahrung ihrer Rechte äußern kann. Die – ausgehend vom Inhalt der Verwaltungsvorgänge – bloße Erörterung möglicher künftiger Maßnahmen im Rahmen einer Besprechung lässt diese notwendige Verfahrensrichtung nicht erkennen. Es ist auch nicht festzustellen, dass die – im Zweifelsfall beweisbelastete – Antragsgegnerin die beabsichtigten behördlichen Maßnahmen nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschrieben hätte, dass für die Antragstellerin hinreichend klar oder erkennbar geworden wäre, weshalb und wozu sie sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung sie in welchem zeitlichen Rahmen zu rechnen habe (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22.3.2012 – 3 C-16/11 = NJW 2012, 2823 Rn. 12; NdsOVG, Urteil vom 14.10.2021 – 5 LB 81/19 = BeckRS 2021, 56769 Rn. 71; VG Weimar, Urteil vom 11.5.2026 – 8 K 425/24 = BeckRS 2026, 18538 Rn. 25).

Anhaltspunkte dafür, dass eine Anhörung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten gewesen wäre (§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 2 VwVfG), liegen nicht vor.

Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es einer sofortigen Entscheidung wegen Gefahr im Verzug bedurft hätte (§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG). Hierfür wäre erforderlich, dass durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust eintreten würde, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die durch den Verwaltungsakt zu treffende Regelung zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Bereits der zwischen dem Erlass des Bescheides vom 24. Juli 2026 und der ersten (Risiko-)Spielansetzung der Antragstellerin in der laufenden Saison liegende Zeitraum spricht gegen die Annahme einer solchen Dringlichkeit.

Ungeachtet dessen besteht im Rahmen von § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG auch bei Bejahung von Gefahr im Verzug oder Vorliegen eines öffentlichen Interesses die Verpflichtung, unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine Ermessensentscheidung zu treffen. Diese – hier nicht festzustellende – Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.2.2022 – 4 A 7/20 = NVwZ 2022, 978 Rn. 21 f; OVG NRW, Urteil vom 22.6.2021 – 5 A 1386/20 = BeckRS 2021, 35199 amtl. Ls.; OVG LSA, Beschluss vom 21.5.2026 – 2 R 34/26 = BeckRS 2026, 12616 Rn. 45).

Der so gegebene Verfahrensfehler ist nicht nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich, weil es jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an einer Heilung durch Nachholung der erforderlichen Anhörung fehlt.

Aus der bloßen Möglichkeit der Antragstellerin, ihre Einwendungen im gerichtlichen Verfahren vorzutragen und beim Gericht Einsicht in die Verfahrensakten zu nehmen, ergibt sich keine Heilung der unterbliebenen Anhörung. Zwar kann eine solche Heilung nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG auch noch im gerichtlichen Verfahren eintreten, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Aufgabe besteht aber nicht allein darin, dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zu geben und der Behörde hiervon Kenntnis zu verschaffen, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass bloße Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren nicht die Voraussetzungen einer Heilung im vorstehenden Sinne erfüllen (siehe BVerwG, Urteil vom 22.3.2012 – 3 C-16/11 = NJW 2012, 2823 Rn. 18 und Beschluss vom 17.8.2017 – 9 VR 2/17 = NVwZ 2018, 268 Rn. 10 m. w. N.).

Daran fehlt es hier. Eine ordnungsgemäße nachträgliche Anhörung der Antragstellerin durch die Antragsgegnerin ist nicht erfolgt. Da die Nachholung einer rechtswidrig unterlassenen bzw. fehlerhaften Anhörung sich prozedural von einem parallel anhängigen gerichtlichen Verfahren unterscheidet, kann sie eine Heilung nur bewirken, wenn sie in einem selbständigen formalen Nachholungsverfahren erfolgt, in welchem die getroffene Entscheidung nochmals neu und unvoreingenommen überprüft wird (vgl. BayVGH, Beschluss vom 18.1.2023 – 8 CS 22.2580 = BeckRS 2023, 252 Rn. 16; VGH BW, Beschluss vom 24.4.2025 – 6 S 2134/22 = BeckRS 2025, 8531 Rn. 21; ebenso BSG, Urteil vom 25.3.2021 – B 1 KR 16/20 R = BeckRS 2021, 17173 Rn. 31 m. w. N.). Hierfür lässt sich den im Entscheidungszeitpunkt vorliegenden Unterlagen nichts entnehmen.

Im vorliegenden Eilverfahren ergibt sich kein abweichendes Ergebnis daraus, dass die dem Verwaltungsakt anhaftenden formelle Rechtswidrigkeit gegebenenfalls noch nach § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 45 VwVfG geheilt werden könnte. Formelle Mängel, die zwar heilbar, im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO jedoch noch nicht geheilt sind, führen grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes (abweichend mag dies zu beurteilen sein, wenn – jedoch anders als hier – mit einer Nachholung der Anhörung der Tatsachenstoff erkennbar keine Auswirkungen auf die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts haben wird, vgl. OVG Berlin-Bbg, Beschluss vom 6.1.2022 – OVG 5 S 19/21 = BeckRS 2022, 47 Rn. 3). Die theoretische Möglichkeit einer künftigen Heilung vermag die gegenwärtige Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes nicht in Frage zu stellen. Insoweit verbieten sich ebenso wie bei anderen für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes erheblichen Prüfungspunkten bloße Spekulationen über einen möglichen künftigen Geschehensablauf. Dieses Ergebnis folgt auch aus dem Umstand, dass im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zunächst strikt auf die Erfolgsaussichten der Hauptsache nach dem derzeitigen Sach- und Rechtsstand abzustellen ist. Dem stünde eine Berücksichtigung bloß hypothetischer Verfahrensfehlerheilung entgegen (in diesem Sinne bereits SaarlOVG, Beschluss vom 15.2.1991 – 2 W 2/91 = BeckRS 1991, 08563 Rn. 8; ThürOVG, Beschluss vom 22.1.2021 – 1 EO 818/20, S. 6 des nicht veröffentlichten Beschlussabdrucks; VG Gera, Beschluss vom 7.2.2018 – 1 E 28/18 Ge = BeckRS 2018, 2545 Rn. 34 und Beschluss vom 6.8.2025 – 4 E 1446/25 Ge = BeckRS 2025, 40589 Rn. 36; ferner Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 45 Rn. 104a). Auch gesetzessystematische Erwägungen lassen eine hiervon abweichende Betrachtung jedenfalls inzwischen nicht mehr zu. Denn spätestens seit der gesonderten gesetzlichen Regelung in § 80c Abs. 2 VwGO bleibt kein Raum mehr dafür, den gleichen Rechtsgedanken auch in anderen als den von § 80c VwGO erfassten Fällen anzuwenden (VG Gera, Beschluss vom 29.5.2026 – 3 E 704/26 Ge, S. 10 f. des Beschlussabdrucks; ebenso bereits Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 80 Rn. 90).

Schließlich liegt auch kein Anwendungsfall des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 46 VwVfG vor. Denn es ist nicht offensichtlich, dass der Anhörungsmangel die getroffene Entscheidung nicht beeinflusst hat. Es besteht die nicht völlig theoretische Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ohne den gegebenen Verfahrensfehler zu einer anderen Entscheidung gelangt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 7.11.2024 – 2 C 18.23 = BeckRS 2024, 42392 Rn. 29; VG Gera, Urteil vom 9.5.2025 – 4 K 117/25 Ge = BeckRS 2025, 16908 Rn. 33). Wegen des einer Rechtsfolgenentscheidung bei Ermessensvorschriften in aller Regel vorauszugehenden Abwägungsprozesses ist eine Nichtbeeinflussung nur ausnahmsweise offensichtlich und unterliegt daher besonderen behördlichen Darlegungs- und Begründungslasten. Dass bei einer hypothetischen Betrachtung zweifelsfrei anzunehmen ist, dass ohne den Fehler dieselben Entscheidungen getroffen worden wäre, ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

(2) Darüber hinaus erweisen sich jedenfalls die Ziffern 5.9 sowie 5.11 bis 5.13 des Bescheides vom 24. Juli 2026 auch als materiell rechtswidrig.

Den dortigen Bestimmungen fehlt es ganz überwiegend an der Verwaltungsaktqualität (siehe oben unter 2.1 a)).

Die in Ziffer 5.9 enthaltene Vorgabe, wonach bei einer anlassbezogenen Stadionbegehung

„die Sicherheitsvorkehrungen aller aktiv zu bewirtschaftenden Sektoren zu prüfen [und] gegebenenfalls weitere verbindliche Festlegungen zu treffen sind,“

ist nicht unmittelbar auf eine Rechtwirkung gerichtet. Ihr fehlt es am Erfordernis der Finalität. Es handelt sich um eine behördlich statuierte Mitwirkungsaufforderung, die selbstständig auch nicht vollstreckbar ist. Mit dem Merkmal der Unmittelbarkeit verlangt § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG, dass es keiner weiteren Zwischenschritte zur Erreichung eines behördlich beabsichtigten Erfolgs über den Erlass des Verwaltungsakts hinaus bedarf. Der Verwaltungsakt muss gerade selbst die beabsichtigten Rechtswirkungen hervorrufen und darf diese nicht nachfolgenden Ereignissen überlassen. Dies korrespondiert zugleich mit der Vollstreckbarkeit von Verwaltungsakten (vgl. § 43 ThürVwZVG) und ist für diese Voraussetzung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 152 f.; Knauff, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 35 Rn. 143).

Nichts anderes gilt für Ziffer 5.13. Danach kann

„durch ordnungsbehördliche Anordnung (…) die derzeitige Verortung auf Grundlage einer sicherheitsfachlichen Erörterung und Bewertung der für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden korrigiert werden, wenn bei der Durchführung von Fußballspielen durch individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten dauerhaft unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht gewährleistet werden kann.“

Dieser Verfügung fehlt es am Regelungscharakter. Sie beschreibt lediglich die Voraussetzungen einer künftig möglichen ordnungsbehördlichen Maßnahme und weist auf die bestehende Rechtslage hin, ohne sie verbindlich für den Einzelfall zu konkretisieren. Entsprechendes gilt – mit Ausnahme der letzten beiden Sätze – für Ziffer 5.12, wonach

„im Rahmen von Fußballspielen mit der Kategorisierung „Spiel mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ (…) die Nutzung des Blocks P beschränkt oder untersagt und die Kapazität des Blocks Q auf 800 oder weniger Personen auf Grundlage einer sicherheitsfachlichen Erörterung und Bewertung der zum Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Erkenntnisse durch die für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden beschränkt werden [kann]. Die Anordnung kann durch die Ordnungsbehörde insbesondere getroffen werden, sobald bei der Durchführung des Fußballspiels individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten zu erwarten ist und dadurch unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht mehr gewährleistet ist. Durch die F… … GmbH ist vor Eröffnung des Kartenvorverkaufs mit den für Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden Einvernehmen über die zulässige Kapazität im Gästebereich (Blöcke P und Q) herzustellen.“

Schließlich fehlt es auch dem letzten Satz der Ziffer 5.11 des Bescheides vom 24. Juli 2026 an einem Regelungscharakter. Dort heißt es:

„Die Kapazität kann durch ordnungsbehördliche Anordnung weiter reduziert werden, wenn durch individuelles oder gruppenbezogenes Störverhalten unkontrollierbare Gefährdungen für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum herbeigeführt werden und dadurch die Sicherheit nicht mehr gewährleistet ist.“

Die Antragsgegnerin scheint mit den vorgenannten Regelungen ersichtlich das Ziel verfolgt zu haben, bereits vor Beginn der Saison 2026/2027 ein möglichst umfassendes Regelungskonzept zu schaffen, das den Spielbetrieb grundsätzlich für sämtliche Heim-Begegnungen vorgibt und lediglich in besonderen Einzelfällen einer ergänzenden Anpassung bedarf. Dieses Anliegen mag im Ausgangspunkt nachvollziehbar sein. Ein derart umfassend ausgestaltetes Regelungswerk, das in seiner Struktur eher an vorformulierte allgemeine Regelungsbedingungen erinnert, entbindet die im Bereich der Eingriffsverwaltung handelnde Antragsgegnerin jedoch nicht von der Notwendigkeit, für ihr einseitiges hoheitliches Vorgehen über die erforderliche Verwaltungsaktbefugnis zu verfügen. Soweit sie Regelungen durch Verwaltungsakt treffen will, müssen diese zudem sämtliche Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG erfüllen.

Daran fehlt es, wie zuvor ausgeführt. Die Antragsgegnerin hat die vorbezeichneten Verfügungen allerdings ihrer äußeren Form nach in die Gestalt eines ein Verwaltungsverfahren abschließenden Verwaltungsakts gekleidet (siehe oben unter 2.1 a)). Ein solcher formeller Verwaltungsakt erweist sich als rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin nicht berechtigt war, die vorbezeichneten Verfügungen in der Form des Verwaltungsaktes zu erlassen. Liegen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 35 Satz 1 VwVfG nicht vor, führt der Antrag ohne weitere Sachprüfung zur Herstellung der aufschiebenden Wirkung eines gegen den formellen Verwaltungsakt eingelegten Rechtsbehelfs (vgl. VGH BW, Beschluss vom 4.8.2020 – 1 S 1263/20 = NVwZ-RR 2021, 203 Rn. 22; VG Oldenburg, Beschluss vom 29.9.2023 – 7 B 2413/23 = BeckRS 2023, 26414 Rn. 8; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35 Rn. 16; von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 72. Ed. 1.7.2026, § 35 Rn. 39; jeweils m. w. N.).

Soweit die Ziffer 5.11 des Bescheides vom 24. Juli 2026 sämtliche Merkmale eines Verwaltungsaktes aufweist (Sätze 1 bis 3), erweist sich die dort angeordnete Kapazitätsbeschränkung (Satz 1) ebenfalls als materiell-rechtswidrig.

Die Beschränkung der Kapazität des Blocks N auf 800 Personen bei „Spielen mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ findet ihre Rechtsgrundlage im Thüringer Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG) vom 18. Juni 1993 (GVBl. S. 323), zuletzt geändert durch Art. 4 des Ersten Thüringer Entlastungsgesetzes vom 6. Juli 2026 (GVBl. S. 150). § 42 Abs. 5 Satz 1 OBG enthält eine Standardbefugnis, wonach die Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder erfüllenden Gemeinden, für motorsportliche Veranstaltungen die kreisfreien Städte oder die Landkreise, im Einzelfall zur Gefahrenabwehr Anordnungen zur Veranstaltung öffentlicher und sonstiger Vergnügungen treffen können. Unter den Voraussetzungen des § 42 Abs. 5 Satz 2 OBG kommt eine Untersagung von Veranstaltungen in Betracht. Der zuständigen Behörde steht im Rahmen des § 42 Abs. 5 OBG ein Ermessen hinsichtlich des Einschreitens, der Wahl des Mittels und des in Anspruch zu nehmenden Störers zu.

Die Kammer lässt zunächst offen, ob § 42 Abs. 5 Satz 1 OBG es angesichts seiner gesetzlichen Konzeption und insbesondere des Tatbestandsmerkmals „im Einzelfall“ gestattet, in der Handlungsform eines Verwaltungsaktes bereits im Vorfeld einer Fußballsaison ein umfassendes „Regelwerk“ zu erlassen und darin Kapazitätsbeschränkungen für mehrere, teilweise erst in erheblicher zeitlicher Entfernung stattfindende Risikospiele anzuordnen.

Ebenso kann offenbleiben, ob § 42 Abs. 5 Satz 1 OBG tatbestandlich das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraussetzt (so bspw. Ebert/Groschek, Öffentliche Sicherheit und Ordnung in Thüringen, Bd. 1, Stand 2021, § 42 Rn. 3.2.2; zur bayerischen, inhaltsgleichen Parallelvorschrift VG München, Beschluss vom 25.9.2009 – M 22 S 09.4500 = BeckRS 2009, 48947; VG Würzburg Beschluss vom 9.8.2011 – W 5 S 11.608 = BeckRS 2011, 31689 Rn. 7; VG Augsburg, Urteil vom 11.9.2020 – Au 8 K 19.1456 = BeckRS 2020, 30843 Rn. 41: „nicht zur Abwehr abstrakter Gefahren“) und – sollte dies der Fall sein – ob die von der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren in erheblichem Umfang nachgeschobene Gefahrenprognose geeignet ist, eine solche Gefahr für sämtliche betroffenen Risikospiele zu begründen.

Es drängt sich jedenfalls nicht ohne Weiteres auf, ob die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegte Gefahrenprognose den zwischenzeitlich veränderten tatsächlichen Verhältnissen hinreichend Rechnung trägt. Die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin knüpft im Wesentlichen an in der Vergangenheit liegende Sachverhalte an, ohne den zwischenzeitlich eingetretenen, teilweise erheblichen Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse hinreichend Rechnung zu tragen. Zudem lässt sich ihr nicht entnehmen, dass die Antragsgegnerin neben den für eine Gefahrenlage sprechenden Umständen auch entgegenstehende Indizien ermittelt und diese in eine abschließende Bewertung eingestellt hat. Zweifel bestehen ferner hinsichtlich der Tatsachengrundlage für die Festlegung der Kapazitätsgrenze auf 800 Personen. Der im Erörterungstermin vom 19. August 2026 informatorisch angehörte Polizeidirektor W… hat hierzu unter Darstellung der Entwicklung des Stadionumbaus angegeben, die Zahl seinerzeit „aus der Hüfte geschossen“ zu haben. Auch die Antragsgegnerin erklärte, die Zahl „rechnerisch nicht herleiten“ zu können; sie gehe auf eine Bitte der Polizei zurück. Allein der Umstand, dass die entsprechende Festlegung in der Vergangenheit von der Antragstellerin nicht (gerichtlich) beanstandet worden ist, begründet jedenfalls nicht ohne weiteres die Befugnis zu ihrer hoheitlichen Fixierung.

Einer abschließenden Klärung dieser Fragen bedarf es jedoch nicht. Die in Ziffer 5.11 des Bescheides vom 24. Juli 2026 angeordnete Kapazitätsbeschränkung erweist sich jedenfalls auf der Rechtsfolgenseite als ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO).

Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie dieses gemäß § 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Gericht hat auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO zu prüfen, ob diese Vorgaben eingehalten sind. Die Behörde muss in dem erkennbaren Bewusstsein, dass eine Ermessensentscheidung zu treffen ist, die für und gegen die im Raume stehende Rechtsfolge streitenden Gesichtspunkte erkennen, diese sachgerecht gewichten und sie bei ihrer Entscheidung im Ergebnis frei von willkürlichen Erwägungen berücksichtigen. Bei der Ausübung ihres Ermessens hat die Ordnungsbehörde insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.

Diesen Anforderungen wird die angeordnete Beschränkung der Kapazität des Blocks N auf 800 Personen bei sämtlichen „Spielen mit erhöhtem Risiko (Risikobewertung rot)“ nicht gerecht. Die Antragsgegnerin hat im Bescheid vom 24. Juli 2026 ausgeführt, dass sich die „o.g. Auflagen zwingend erforderlich [machen würden]“, weil nur auf diese Weise „die Sicherheit bei Fußballspielen gewährleistet werden“ könne. Sämtliche im Bescheid vom 24. Juli 2026 getroffenen Anordnungen seien „nach pflichtgemäßer Ausübung des behördlichen Ermessens zu erlassen, da nur so die befürchteten Gefahren, die von der Veranstaltung [ausgingen], auf ein kalkulierbares Maß reduziert werden“ könnten. Sie seien „erforderlich, da keine anderen Mittel zur Abwehr der veranstaltungsimmanenten Gefahren bei gleichzeitiger Gewährleistung der Veranstaltung ersichtlich“ seien. Auch würden sie sich als angemessen darstellen, weil „ein zumutbarer Ausgleich zwischen den Interessen der Veranstaltenden an der Durchführung der Veranstaltung und den hiermit unvermeidlich verbundenen Beeinträchtigungen von Rechten Dritter gewährleistet“ werde.

Damit gibt die Antragsgegnerin – in Bezug auf eine Vielzahl an inhaltlich teilweise ganz unterschiedlichen Anordnungen – auf Rechtsfolgenseite nur floskelhaft wieder, das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt zu haben, ohne dass erkennbar wird, dass und welche im Einzelnen für die Antragstellerin sprechenden Umstände berücksichtigt worden sind.

In das Ermessen hätte etwa eingestellt werden müssen, dass sich die baulichen und sicherheitsfachlichen Gegebenheiten des Stadions zwischenzeitlich verändert haben und diese Veränderungen – insbesondere im Verhältnis zu den der Gefahrenprognose zugrunde gelegten früheren Sachverhalten – für die Beurteilung der konkreten Gefahrenlage von Bedeutung sein können. Ebenso hätte berücksichtigt werden müssen, dass die als Risikospiele eingestuften Begegnungen in der Vergangenheit mitunter stark abweichende Verläufe genommen haben. So unterscheiden sich die polizeilichen Erfahrungen mit den Begegnungen gegen den 1. FC Lokomotive Leipzig, den FC Rot-Weiß Erfurt und die BSG Chemie Leipzig erheblich. Hinsichtlich der Begegnung gegen den FC Erzgebirge Aue ergibt sich aus der Stellungnahme der Landespolizeiinspektion Jena vom 25. August 2026, dass die aktiven Fanszenen beider Vereine gegenwärtig lediglich als rivalisierend eingeschätzt werden und die Vereine zuletzt vor 16 Jahren in Jena gegeneinander gespielt haben. Weshalb die Kapazitätsbeschränkung des Blocks N auch bei dieser Begegnung in gleicher Weise geboten sein soll wie bei den übrigen Risikospielen, erschließt sich aus dem Bescheid nicht und ist von der Antragsgegnerin auch im gerichtlichen Verfahren nicht substantiiert dargelegt worden.

Im Weiteren und selbstständig tragend hat sich die Antragsgegnerin nicht nachvollziehbar damit befasst, ob gegenüber der von ihr verfügten Kapazitätsbeschränkung mildere Mittel in Betracht gekommen wären. Dabei lässt sich dem eigenen Vorbringen der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren entnehmen, dass als gleich wirksames, jedoch weniger belastendes Mittel etwa eine Verlegung der Heimfans bei (bestimmten) Risikospielen zur Wahl steht. Mit gerichtlichem Schreiben vom 20. August 2026 sind die Beteiligten unter anderem um Mitteilung gebeten worden, ob Zusagen, Zusicherungen, Verträge oder sonstige rechtsverbindliche Erklärungen dahingehend bestehen, dass der „aktiven Heimfanszene“ der Block N vorzuhalten ist und nicht etwa auch in Einzelfällen deren Verlegung auf sonstige Blöcke (etwa die Nordtribüne) grundsätzlich in Betracht käme (vgl. Bl. 93 f. der 2. Hauptakte der Gerichtsakte). Hierauf haben die Beteiligten übereinstimmend erklärt, dass derartige Vereinbarungen nicht bestünden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dieser Umstand für die hier vorzunehmende Ermessenskontrolle von Bedeutung. Zwar ist ihr darin zuzustimmen, dass Gegenstand des Verfahrens nicht die Geltendmachung eines Anspruchs auf Zuweisung eines bestimmten Blockes ist. Die Kapazitätsbeschränkung bewirkt jedoch, dass ab Erreichen der festgesetzten Obergrenze für den Block N keine weiteren Zutrittskarten verkauft werden können und damit die Zahl der Angehörigen der aktiven Heimfanszene, die sich am Spieltag in diesem Bereich aufhalten kann, faktisch begrenzt wird. Insoweit führt die Antragsgegnerin nunmehr selbst mit Schriftsatz vom 24. August 2026 das Folgende aus:

„Unter Bezug auf den oben beschriebenen bestimmungsgemäßen Stadionbetrieb lässt sich eine klare Feststellung treffen: Die Eskalationsrisiken, die über die Auflage 5.11 des streitgegenständlichen Bescheids gesenkt werden sollen, entstehen ausdrücklich durch die derzeitige Verortungssituation der beiden Fanszenen. Aufgrund separater Zugangsmöglichkeiten ist die Verortungssituation für die Gästefans fix, eine Umplatzierung in andere Bereiche ist unter Annahme realistischer Szenarien ausgeschlossen. Disponibel ist hingegen die Verortung der heimischen U…szene. Würde die aktive U…szene entsprechend den sicherheitsregulatorischen verbandsrechtlichen Vorgaben und wie im November 2018 vom Stadtrat beschlossen möglichst weit vom Gästefanblock entfernt platziert, ließe sich das Risikopotential maßgeblich verringern. Hierdurch würde eine Situation entstehen, in der eine weitestgehende Maximalauslastung der Südtribüne durch die Platzierung risikoneutraler Heimfans möglich wäre. Diesem Ansatz folgend, könnte nicht nur Block N bis zu seiner maximal zulässigen Kapazität vermarktet werden, sondern auch weitere Teile des bisherigen Pufferblocks O. Die aktive U…szene wäre damit nicht ausgeschlossen; vielmehr könnte es ein realistisches Szenario darstellen, diese Gruppierung beispielsweise in Block E unterzubringen, in dem sie sich auch während der Umbauphase des Stadions aufhielt. Eine solche Verortung könnte mit zeitlichem Vorlauf und überschaubarem organisatorischen und finanziellen Aufwand umgesetzt werden.“

Diese gegenüber einer starren Kapazitätsgrenze grundrechtsschonendere Möglichkeit hat die Antragsgegnerin bei Erlass der Ziffer 5.11 des Bescheides vom 24. Juli 2026 nicht in ihre Ermessensentscheidung eingestellt. Nachdem eine rechtsverbindliche Bindung der aktiven Heimfanszene an den Block N nicht besteht und das bloße Affektionsinteresse der „aktiven Fanszene“ bzw. der Antragstellerin am Belegen eines bestimmten Stadionblocks – über die allgemeine Handlungsfreiheit hinausgehend – keine von der Rechtsordnung geschützte subjektive Rechtsposition ist, stellt sich eine gefahrenreduzierende Verlegung der „aktiven Fanszene“ – sofern sie im Einzelfall auf der Grundlage einer zureichenden Gefahrenprognose erforderlich wird – als milderes Mittel dar.

Die so gegebenen Ermessensfehler hat die Antragsgegnerin auch im gerichtlichen Verfahren nicht geheilt, wobei es hinsichtlich des Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hierfür wohl auch die (teilweise) Aufhebung und den Neuerlass eines Bescheides bedurft hätte.

Die bloße Möglichkeit einer Heilung der hier beanstandeten Fehler im Widerspruchsverfahren ist jedenfalls nicht ausreichend, um von einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzusehen (vgl. oben unter 2.2 b) aa) (1)). § 80 Abs. 5 VwGO normiert für das Gericht keine Befugnis zur Übernahme von Behördenfunktionen. Werden nach der gerichtlichen Eilentscheidung die Mängel des Ausgangsbescheids behoben, ist der dann gegebenenfalls veränderten rechtlichen Situation im Rahmen eines Verfahrens nach § 80 Abs. 7 VwGO Rechnung zu tragen (vgl. dazu auch VGH BW, Beschluss vom 27.2.2014 – 8 S 2146/13 = BeckRS 2014, 48549; Külpmann, in: Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz, 8. Aufl. 2025, § 42 Rn. 22; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 48. EL Juli 2025, § 80 Rn. 421).

(3) Die Kammer gibt dem Antrag auf der Grundlage von § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO indes nur mit der tenorierten Maßgabe statt, weil die Antragstellerin unter Berücksichtigung des für ihre Ligaspiele in der aktuellen Saison verbindlichen § 19 Nr. 4 Satz 1 der „Richtlinie zur Gewährleistung der Sicherheit im Spielbetrieb des“ Nordostdeutschen Fußballverbandes den Verkauf von Eintrittskarten für die Stehplatzbereiche bei Spielen mit erhöhtem Risiko auf 90 % des zugelassenen Fassungsvermögens zu beschränken hat.

bb) Hinsichtlich der Ziffern 7.1 bis 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17. August 2026 anzuordnen.

Ist nach dem Vorstehenden die aufschiebende Wirkung des gegen die Grundverfügung eingelegten Widerspruchs bezüglich der Ziffern 4.2, 5.9, 5.11, 5.12 und 5.13 wiederherzustellen, muss zugleich bezüglich der hierauf aufbauenden und kraft Gesetzes vollziehbaren Zwangsgeldandrohung in den Ziffern 7.1 bis 7.3 des Bescheides vom 17. August 2026 die aufschiebende Wirkung angeordnet werden. Denn die generell auf den Zeitpunkt des Erlasses der Grundverfügung zurückwirkende Herstellung der aufschiebenden Wirkung nimmt einer darauf beruhenden Vollstreckung die Grundlage (vgl. § 19 ThürVwZVG; siehe auch SächsOVG, Beschluss vom 8.2.2023 – 1 B 5/23 = NVwZ-RR 2023, 433 Rn. 41; ThürOVG, Beschluss vom 13.3.2023 – 3 EO 237/21 = BeckRS 2023, 16711 Rn. 3).

2.3 Der auf Aufhebung der Vollziehung gerichtete Hauptantrag zu 3. ist unzulässig.

Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO setzt neben dem Begehren, die Aufhebung bereits erfolgter Vollzugsmaßnahmen anzuordnen, voraus, dass die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs angeordnet oder wiederhergestellt wird.

Daran fehlt es hier. Der (Annex-)Antrag kann im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nur die Durchführung des Heimspiels gegen den FC Rot-Weiß Erfurt am 9. August 2026 erfassen. Denn bei diesem Risikospiel handelt es sich um die einzige Begegnung, hinsichtlich derer der Bescheid vom 24. Juli 2026 im Sinne des § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO „vollzogen“ sein kann. Insoweit war der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung jedoch bereits unzulässig (vgl. oben unter 2.1 c)). Damit fehlt es zugleich an der für einen Annexantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO erforderlichen Grundlage.

Unabhängig davon fehlt es dem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO auch an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Der Verwaltungsakt hat sich, soweit er die Regelung des Heimspiels am 9. August 2026 betraf, durch Zeitablauf erledigt (§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG i. V. m. § 43 Abs. 2 VwVfG). Damit besteht keine Möglichkeit mehr, die Aufhebung einer fortwirkenden Vollziehung anzuordnen. Darüber hinaus ist eine Rückgängigmachung der Vollziehung auch aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen. Die begehrte Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands setzt voraus, dass die Folgen der Vollziehung noch beseitigt werden können (siehe dazu OVG LSA, Beschluss vom 3.1.1995 – 2 M 61/94 = BeckRS 2008, 31881 Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 4.6.2021 – 8 B 165/21 = BeckRS 2021, 14530 Rn. 4 f.). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Beschränkung des Kartenverkaufs hat mit der Durchführung des Spiels zu irreversiblen Folgen geführt. Nach Abschluss des Spiels besteht keine Möglichkeit mehr, die ursprünglich bestehende Möglichkeit eines weitergehenden Kartenverkaufs nachträglich herzustellen.

2.4 Über die Hilfsanträge war nicht mehr zu entscheiden, weil deren Bedingungen nicht eingetreten sind bzw. die Antragstellerin ihr mit den Hauptanträgen verfolgtes Rechtsschutzziel bereits in einem über die Hilfsanträge hinausgehenden Umfang erreicht hat.

3. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist über die Kosten des insoweit erledigten Teils des Verfahrens gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden. Maßgeblich ist dabei in erster Linie, welcher Beteiligte ohne Eintritt des erledigenden Ereignisses voraussichtlich unterlegen wäre. Danach entspricht es billigem Ermessen, die auf den erledigten Teil entfallenden Kosten der Antragsgegnerin aufzuerlegen. Denn die zunächst angegriffene Zwangsgeldandrohung ist von ihr aufgehoben und durch den Änderungsbescheid vom 17. August 2026 ersetzt worden. Damit hat sie das erledigende Ereignis selbst herbeigeführt. Zudem ergibt sich aus den Gründen des Änderungsbescheides, dass die Antragsgegnerin selbst nicht mehr an der Rechtmäßigkeit der aufgehobenen Zwangsgeldandrohung festgehalten hat (vgl. S. 6 des Bescheides vom 17. August 2026).

Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und entspricht dem Anteil des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten. Von einem nur geringfügigen Unterliegen der Antragstellerin im Sinne des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ist vorliegend nicht auszugehen. Ob davon regelmäßig in Fällen auszugehen ist, in denen der Aussetzungsantrag – wie hier – nur nach Maßgabe von § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Erfolg hat, bedarf keiner Vertiefung. Denn das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin erwies sich darüber hinaus bereits hinsichtlich eines von insgesamt fünf betroffenen Risikospielen als unzulässig.

4. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Danach ist in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Maßgeblich ist dabei das objektiv zu beurteilende Interesse des Antragstellers, das sich regelmäßig aus seinem wirtschaftlichen Interesse ergibt. Die Festsetzung des Auffangwerts von 5.000,00 EUR (§ 52 Abs. 2 GKG) kommt erst dann in Betracht, wenn der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte bietet. Das ist dann der Fall, wenn alle anderen Möglichkeiten zur Bestimmung ausgeschöpft wurden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.8.2023 – 8 B 24.23 = BeckRS 2023, 23156 Rn. 16).

Hier bestehen hinsichtlich eines Teils des Rechtsschutzbegehrens hinreichende Anhaltspunkte für die Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses. Soweit sich die Antragstellerin gegen Ziffer 5.11 des Bescheides vom 24. Juli 2026 wendet, lässt sich dieses anhand der wirtschaftlichen Differenz bestimmen, die sich zwischen dem ohne die angeordnete Kapazitätsbeschränkung möglichen und dem danach zulässigen Verkauf von Zuschauerkarten für den Block N bei fünf Risiko-Heimspielen ergibt. Nach dem von der Antragstellerin begehrten Umfang des Rechtsschutzes ist ihr je Spiel der Verkauf von 261 weiteren Zuschauerkarten verwehrt. Bei einem zugrunde zu legenden durchschnittlichen Kartenpreis für einen Stehplatz in der Südkurve von 15,00 EUR ergibt sich für fünf Risikospiele ein wirtschaftlicher Nachteil von insgesamt 19.575,00 EUR.

Für das darüber hinausgehende Rechtsschutzbegehren lassen sich dem Sach- und Streitstand hingegen keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine anderweitige Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses entnehmen. Insoweit ist der Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG zugrunde zu legen. Der Streitwert beträgt danach insgesamt 24.575,00 EUR.

Eine Reduzierung des Auffangwerts im Hinblick auf die Vorläufigkeit des Rechtsschutzes ist nicht veranlasst, da mit der begehrten Entscheidung eine Vorwegnahme der Hauptsache verbunden ist (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen).

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