Lap-Dances als sexuelle Dienstleistung: Betreiberin verliert vor Gericht

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Mit ihrer Klage wendet sich die Klägerin gegen einen Bescheid, mit der ihr aufgegeben wird, dafür Sorge zu tragen, dass in ihrer Gaststätte keine Private-Dances/Lap-Dances durchgeführt werden.

Die Klägerin betreibt in der S. …straße 19, … M. … die Gaststätte „F. …“ und bietet dort sogenannte Table-Dance-Aufführungen an. Hierfür verfügt sie über eine Erlaubnis nach § 33a GewO.

Laut Bescheidsgründen forderte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom … November 2017 und … August 2018 sowie im Rahmen von Kontrollen am … Januar 2018, … Oktober 2019 und … April 2022 auf, einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 12 Abs. 1 ProstSchG zu stellen, da sie genehmigungspflichtige Lap- und Private-Dances anbiete. Die Klägerin verweigerte sich dem.

Mit Schreiben vom … Mai 2022 forderte die Beklagte die Klägerin final auf, einen solchen Antrag zu stellen. Der Betrieb der Gaststätte beinhalte auch das Angebot sogenannter Lap-Dances beziehungsweise Private-Dances in dafür vorgesehenen Séparées. Insoweit handele es sich um den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes im Sinne des § 2 Abs. 3 ProstSchG, da Lap-Dances und Private-Dances wegen des unmittelbar stattfindenden Körperkontakts eine sexuelle Dienstleistung im Sinne des § 2 Abs. 1 ProstSchG darstellten. Sofern die Klägerin in ihrem Betrieb weiterhin Lap- und Private-Dances anbieten wolle, bestehe nach § 12 Abs. 1 ProstSchG eine Erlaubnispflicht.

Die Klägerin ließ mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom … Juni 2022 darlegen, dass ein wegen der Lage der Gaststätte im Sperrbezirk von vornherein aussichtsloser Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG nicht gestellt werden müsse, da es sich bei Lap- oder Private-Dances nicht notwendigerweise um sexuelle Dienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 ProstSchG handele. Unmittelbarer Körperkontakt zwischen den Darstellerinnen und den Gästen sei untersagt. Hierauf würden auch die Darstellerinnen vor Beginn ihrer Tätigkeit hingewiesen; Aushänge in den Gasträumen machten dies deutlich. Vor diesem Hintergrund sei auch die Bezeichnung „Lap-Dance“ missverständlich. Der Begriff werde uneinheitlich verwendet; nicht notwendigerweise sei Körperkontakt vorausgesetzt.

Laut Vermerk vom … November 2022 besichtigten drei Dienstkräfte der Beklagten am … Oktober 2022 gegen 23:20 Uhr die Räumlichkeiten der Klägerin. Festgehalten wurde, dass die Klägerin im ersten Stock neun Séparées beziehungsweise mit Vorhängen abgetrennte Balkone vorhalte. Zum Zeitpunkt der Kontrolle seien sechs dieser Séparées in Betrieb gewesen. Die Tänzerinnen hätten leicht oder nicht bekleidet in unmittelbarem Körperkontakt zu den Gästen getanzt. Es habe zweifelsfrei beobachtet werden können, dass die Tänzerinnen die Gäste unmittelbar in die jeweilige Vorführung einbezogen hätten und es dabei zu Berührungen gekommen sei. Der Geschäftsführer der Klägerin sei mit diesen Feststellungen konfrontiert worden. Er sei in der Vergangenheit bereits mehrfach über die Notwendigkeit einer Erlaubnis nach § 12 Abs. 1 ProstSchG belehrt worden. Er weigere sich seit jeher, einen entsprechenden Antrag zu stellen. Im Gespräch habe er erklärt, dies wissentlich zu tun, da er anderer Rechtsauffassung sei. Mit Schreiben vom .. November 2022 teilte die Beklagte der Klägerin die Feststellungen im Rahmen der genannten Kontrolle mit, wies sie auf das aus ihrer Sicht bestehende Erfordernis einer Erlaubnis hin, teilte mit, dass ein Bußgeldverfahren eingeleitet werde und gab Gelegenheit zur Stellungnahme.

Nach Akteneinsicht legte der Bevollmächtigte der Klägerin am … Dezember 2022 dar, dass keine Genehmigungspflicht bestehe, da keine sexuellen Dienstleistungen im Sinne des Prostituiertenschutzgesetzes angeboten würden.

Mit Schreiben vom … April 2023 erklärte die Beklagte unter Mitteilung des am … Oktober 2022 vor Ort festgestellten Sachverhalts, dass beabsichtigt sei, eine Anordnung des folgenden Inhalts zu treffen: Die Klägerin solle verpflichtet werden, als Gewerbetreibende dafür Sorge zu tragen, dass in der Gaststätte keine Lap- oder Privat-Dances angeboten würden. Weiter sei beabsichtigt, die Nutzung der Séparées für diesen Zweck zu untersagen, sowie die Klägerin dazu zu verpflichten, auf das Verbot durch Aushänge an den Eingängen hinzuweisen. Es sei beabsichtigt, für diese Anordnungen den Sofortvollzug anzuordnen und ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro bei Nichterfüllung der Anordnungen anzudrohen. Die Klägerin erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme; die hierfür gewährte Frist verlängerte die Beklagte einmal auf Antrag.

Die Klägerin bekräftige mit Schreiben vom … Mai 2023 ihre Auffassung, dass Lap- und Private-Dances nicht pauschal als sexuelle Dienstleistung betrachtet werden könnten.

Mit Bescheid vom … Juni 2023, zugestellt am … Juli 2023, ordnete die Beklagte an, die Klägerin habe in ihrer Table-Dance-Bar „F. …“, S. …straße 19, … … dafür Sorge zu tragen, dass keine Private-Dances/Lap-Dances angeboten und durchgeführt würden (Nr. 1). Die Nutzung des Séparées für diesen Zweck werde untersagt (Nr. 1.1). Durch Aushänge an den Eingängen und im Tanzbereich sei darauf hinzuweisen, dass keine Private-Dances/Lap-Dances angeboten würden (Nr. 1.2). Die Ziffern 1.1 und 1.2 seien unverzüglich, spätestens einen Tag nach Erhalt des Bescheids zu vollziehen. Für die Anordnungen unter Nr. 1, 1.1 und 1.2 sowie für die Vollzugsfrist werde die sofortige Vollziehung angeordnet (Nr. 2.). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen Nr. 1, 1.1 und/oder 1.2 werde jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro fällig, das mit dem Bescheid jeweils angedroht werde (Nr. 3.).

Zum Sachverhalt führte die Beklagte aus: Mit Inkrafttreten des Prostituiertenschutzgesetzes (ProstSchG) am 1. Juli 2017 sei auch das Anbieten von Private-/Lap-Dances erlaubnispflichtig geworden. Dieser Umstand sei der Klägerin am … November 2017, … August 2018, … Mai 2022 sowie am .. November 2022 schriftlich und im Rahmen von Kontrollen am … Januar 2018, … Oktober 2019 und … April 2022 mündlich beziehungsweise fernmündlich mitgeteilt worden. Eine entsprechende Erlaubnis sei von der Klägerin jedoch nicht beantragt worden. Dennoch sei bei Kontrollen am .. Oktober 2019, … April 2022 und … Oktober 2022 festgestellt worden, dass Séparées vorhanden gewesen und dort Lap- und Private-Dances ausgeübt worden seien. Nach den Feststellungen des Kreisverwaltungsreferats seien Private- und Lap-Dances nicht nur geduldet, sondern durch den Einbau von Séparées tatkräftig unterstützt worden. Trotz mehrfacher Hinweise auf die Rechtslage sei eine entsprechende Genehmigung nicht beantragt worden. Mit Schreiben vom … April 2023 sei die Klägerin zu dem beabsichtigten Auflagenbescheid angehört worden.

Nach § 17 Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 1 ProstSchG könnten zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit und der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden jederzeit auch selbständige Anordnungen erteilt werden. Die Klägerin habe keinen Antrag nach § 12 Abs. 1 ProstSchG gestellt und infolgedessen auch kein Betriebskonzept und die weiteren benötigten Unterlagen beigebracht, die zur Erlaubniserteilung notwendig wären. Dennoch betreibe sie ein Prostitutionsgewerbe. Auch das Anbieten von Lap- und Private-Dances falle unter das Prostituiertenschutzgesetz. Die Mindestanforderungen an einen solchen Betrieb erfülle die Table-Dance-Bar der Klägerin nicht. Es sei zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden zwingend notwendig, die Erbringung von sexuellen Dienstleistungen in diesem Betrieb zu verhindern. Das Durchführen von Private-/Lap-Dances stelle eine sexuelle Dienstleistung dar, die dem Prostituiertenschutzgesetz unterfalle. Die Anordnung sei notwendig, um zukünftige wiederholte Rechtsverstöße und Gefahren für die Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden zu vermeiden. Die Anordnung sei ermessensgerecht, zumal sie lediglich der Durchsetzung einer bestehenden gesetzlichen Verpflichtung diene. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung liege im überwiegenden öffentlichen Interesse. Die Sicherheit, Gesundheit oder sexuelle Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Personen, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden gehörten zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern, die auch entsprechende Eingriffe rechtfertigen würden. Nur durch sofort wirksame Maßnahmen sei gewährleistet, dass der Gewerbetreibende seiner Verpflichtung zum Schutz des genannten Personenkreises nachkomme. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung könne nicht hingenommen werden, dass der Gewerbetreibende sich gegenüber seinen Mitbewerbern einen Vorteil verschaffe. Indem die Erlaubnispflicht umgangen werde, schaffe sich der Gewerbetreibende einen finanziellen Vorteil gegenüber seiner Konkurrenz. Der Betrieb einer Table-Dance-Bar unter Missachtung einer bundesweit geltenden Vorschrift könne auch wegen seiner negativen und beispielgebenden Wirkung grundsätzlich nicht geduldet werden. Die Maßnahmen griffen zudem nicht so schwerwiegend in die Rechte der Erlaubnisinhaberin [sic!] ein. Bei der Abwägung sei dem öffentlichen Interesse der Vorrang einzuräumen. Die Zwangsgeldandrohung entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 24. Juli 2023 hat die Klägerin Klage gegen diesen Bescheid erhoben Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 22. September 2023 hat sie zudem die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage beantragt (M 16 S 23.4674).

Die Klägerin macht geltend, sie betreibe unter der von der Beklagten angegebenen Adresse eine Table-Dance-Bar. Eine Erlaubnis nach § 33a Abs. 1 Satz 1 GewO liege vor. Die Beklagte sei der rechtsirrigen Auffassung, das Anbieten sog. Private-/Lap-Dances falle in den Anwendungsbereich des Prostituiertenschutzgesetzes und es bestehe daher eine Erlaubnispflicht nach diesem Gesetz. Mit Schreiben vom … Juni 2023 sei die Beklagte darauf hingewiesen worden, dass eine Erlaubnispflicht nicht bestehe. Dennoch sei der hier angegriffene Bescheid erlassen worden. Die Klage sei begründet. Es handele sich bei der Gaststätte der Klägerin nicht um eine Prostitutionsstätte. Die Anordnungskompetenz des § 17 Abs. 1, 3 ProstSchG sei schon nicht einschlägig. Table-Dance-Aufführungen fielen nicht unter § 2 Abs. 1 ProstSchG. In der Gaststätte sei ein unmittelbarer Körperkontakt zwischen den Darstellerinnen und den Gästen untersagt. Hierauf würden die Darstellerinnen zu Beginn ihrer Tätigkeit hingewiesen und sie würden sich an diese Vorgaben halten. Vor diesem Hintergrund sei auch die Bezeichnung „Lap-Dance“ missverständlich, da sie nicht zwingend als sexuelle Dienstleistung zu werten sei. Der Begriff werde in unterschiedlicher Weise definiert. Angesichts des in der Gaststätte der Klägerin bestehenden Verbots des sexuell aktiven Einbeziehens der Gäste in die Darstellung durch unsittlichen Körperkontakt werde gerade keine sexuelle Dienstleistung erbracht. Hieran ändere auch die Definition, die die Beklagte verwende, nichts. Die Beklagte räume ein, dass lediglich ein gewisses Maß an physischem Kontakt möglich sei. Inwiefern dieser sexuell konnotiert sei, lasse sie offen. Der Verweis auf die angebliche Imitation eines „Geschlechtsverkehrs in sitzender Position“ überzeuge nicht. Ein gewisses Maß an sexueller Konnotation führe nicht zwingend zu dem Schluss, es werde eine sexuelle Dienstleistung erbracht. Würde man daran festhalten wollen, dass es sich bei der Aufführung sogenannter Lap-Dances um sexuelle Dienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 ProstSchG handele, zwänge man die in dem Betrieb tätigen Tänzerinnen in den Anwendungsbereich des ProstSchG. Sie unterlägen der Anmeldepflicht nach § 3 Abs. 1 ProstSchG, obwohl sie sich selbst weder als Prostituierte sehen würden noch als solche betrachtet werden wollten. Hierdurch würden sie diskriminiert und in ihrer Menschenwürde verletzt. Der angefochtene Bescheid lege der Klägerin branchenuntypische Beschränkungen auf, die auch bei zumeist international tätigen Tänzerinnen auf Unverständnis stießen. Die Anordnungen verzerrten nicht nur den lokalen, sondern auch den internationalen Wettbewerb und ließen eine Tätigkeit im Betrieb der Klägerin insgesamt unattraktiv erscheinen. Folglich müsse die Klägerin mit erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen rechnen, die bei einem Zuwarten bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht hinnehmbar seien. Dies gelte umso mehr, als nach dem Kenntnisstand der Klägerin nur sie mit derartigen Anforderungen konfrontiert sei und die zum Teil in unmittelbarer Nachbarschaft gelegenen Konkurrenten mit gleichem Dienstleistungsspektrum unbehelligt geblieben seien. Im Übrigen werde zu bedenken gegeben, dass die Beklagte über einen Zeitraum von fast sechs Jahren die Möglichkeit eines Einschreitens gehabt habe, diese aber erst nach mehrjährigem Zuwarten ergriffen habe. Es erscheine vor diesem Hintergrund unlauter, sich auf die Schutzzwecke des ProstSchG zu berufen, um die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit zu begründen.

Die Klägerin beantragt,

den Anordnungsbescheid der Beklagten vom … 6. 2023 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

Die Klage wird abgewiesen.

Sie macht geltend, die Stellungnahme der anwaltschaftlichen Vertretung der Klägerin vom … Juni 2023 sei erst am … September 2023 und damit nach Erlass des angegriffenen Bescheids eingegangen. Die vorgetragenen Argumente würden aber nicht zu einer anderen Entscheidung geführt haben. Nach der Gesetzesbegründung zu dem Prostituiertenschutzgesetz werde der Gegenstand des Prostitutionsgewerbes mit dem Begriff „sexuelle Dienstleistung“ beschrieben. Erfasst seien alle sexuellen Handlungen, die gegen Entgelt vorgenommen würden. Umfasst seien damit alle üblicherweise der Prostitution zugerechneten Formen sexueller Handlungen gegen Entgelt unabhängig davon, ob es dabei zu körperlichen Berührungen oder zur Ausübung des Geschlechtsverkehrs zwischen den beteiligten Personen komme. Nicht alle dieser unter den Begriff der sexuellen Dienstleistungen fallenden Erscheinungsformen würden im allgemeinen oder milieutypischen Sprachgebrauch durchgängig als „Prostitution“ bewertet. Ausgenommen seien solche sexuellen Handlungen, bei denen kein unmittelbares Gegenüber räumlich anwesend sei, sondern bei denen sich die sexuelle Dienstleistung an einen unbestimmten beziehungsweise unbekannten Personenkreis richte. Vorführungen sexuell konnotierter oder pornographischer Art mit rein darstellerischem Charakter, die von einer oder mehreren Personen vor anderen anwesenden Personen ausgeführt würden, fielen ebenfalls nicht in den Anwendungsbereich des Prostituiertenschutzgesetzes, wenn mit Ausnahme der Darstellerinnen und Darsteller keine weiteren anwesenden Personen sexuell aktiv einbezogen seien. Ein Beispiel hierfür seien Table-Dance-Aufführungen. Die Beklagte und ihre Aufsichtsbehörden seien der Auffassung, es sei unvertretbar, Etablissements, die sogenannte Lap-Dance und Private-Dance anböten, von der Erlaubnispflicht nach § 12 Abs. 1 ProstSchG auszunehmen. Diese speziellen Formen seien von einem gewöhnlichen Betrieb einer Table-Dance-Bar zu unterscheiden. Vorliegend hätten sowohl der Tanz auf dem Schoß beziehungsweise zwischen den Beinen einer anderen Person als auch die private Aufführung eines aufreizenden Tanzes das Geschlechtliche zum unmittelbaren Gegenstand und ließen bereits nach ihrem äußeren Erscheinungsbild nach die Sexualbezogenheit erkennen. Es liege auch eine aktive Einbeziehung einer weiteren Person vor. Denn bei diesen Formen des Tanzes werde eine bestimmte Person sexuell stimuliert und allein aufgrund der Nähe der Darsteller aktiv in die Vorführung miteinbezogen. Die Darsteller würden sich – anders als beim Table-Dance – nicht auf einer Bühne, sondern in unmittelbarer Nähe zur Person inszenieren und interagierten somit mit dieser. Ein Ausklammern dieser Dienstleistungen widerspreche dem Schutzgedanken des Prostituiertenschutzgesetzes. Unter anderem bei den prostitutionstypischen, häufigen Reisebewegungen, dem großen Einfluss von „Partnern“ und „Freunden“ (Zuhältern), den Lebensverhältnissen neben der Arbeitsaufführung und den Geschäftsabläufen würden sich keine Unterschiede zu den sonst im Prostitutionsmilieu üblichen Verhältnissen ergeben. Darüber hinaus zeigten polizeiliche Erfahrungen, dass die Personen, die einer Tätigkeit in den angesprochenen Bereichen nachgehen würden, zum Teil zu einem späteren Zeitpunkt in die klassische Prostitution wechseln würden. Die Klägerin werbe auch mit einer Leuchtschrift im Gastraum mit Privatshows. Dass ein Schild mit der Aufschrift „Don’t touch!“ ausgehängt werde, welchen den Körperkontakt zwischen der Tänzerin und dem Gast verhindern solle, könne zu keinem anderen Ergebnis führen und entbinde nicht von der Stellung eines Antrags nach § 12 Abs. 1 ProstSchG. Wie in den Gesetzgebungsmaterialien ausgeführt werde, sei Körperkontakt oder tatsächlicher Geschlechtsverkehr für die Einstufung als sexuelle Dienstleistung keine zwingende Voraussetzung. Gegenüber Gewerbetreibenden, die einer Erlaubnis bedürften, könnten gemäß Art. 7 Abs. 2 LStVG Anordnungen zur Gefahrenabwehr erlassen werden. Nach § 17 Abs. 1 und 3 ProstSchG könnten zudem zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden jederzeit auch selbständige Anordnungen erteilt werden. Die Anordnungen seien notwendig, um zukünftige wiederholte Rechtsverstöße und Gefahren für die Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden zu vermeiden. Die Anordnungen seien ermessensgerecht, zumal sie lediglich der Durchsetzung einer bestehenden Verpflichtung dienten und aus diesem Grund keine zusätzliche Rechtsbeeinträchtigung vorliege. Die Beklagte sehe keine Möglichkeit einer gütlichen Einigung, da nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Klägerin ihren Verpflichtungen dauerhaft ordnungsgemäß nachkommen werde.

Ergänzend erklärte die Beklagte mit Schreiben vom … Juni 2025, bei einer Kontrolle am … Juni 2025 sei festgestellt worden, dass es bei den Tänzen zu intensivem Körperkontakt gekommen sei, was der Geschäftsführer der Klägerin vor Ort eingeräumt habe. Damit stehe fest, dass es vorliegend nicht nur um rein darstellerische Vorführungen handele.

Mit Beschluss vom 3. Juli 2025 hat die Kammer den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt. Auf die Begründung dieses Beschlusses wird verwiesen.

Mit Beschluss vom 27. Februar 2026 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2026 wird auf die Niederschrift in der Gerichtsakte verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten im Eil- und Hauptsacheverfahren sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Gründe

I.

Über die Klage konnte auch in Abwesenheit der Klägerin verhandelt und entschieden werden, da die Klägerin in ihrer Ladung zur mündlichen Verhandlung hierauf hingewiesen worden war (§ 102 Abs. 2 VwGO).

II.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom … Juni 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Anordnungen, dafür Sorge zu tragen, dass keine Private-Dances/Lap-Dances angeboten und durchgeführt würden (Nr. 1 des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids) das Verbot der Nutzung der Séparées für diesen Zweck (Nr. 1.1 des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids) und die Anordnung, durch Aushänge an den Eingängen und im Tanzbereich darauf hinzuweisen, dass keine Private-Dances/Lap-Dances angeboten würden (Nr. 1.2), sind rechtmäßig.

a) Rechtsgrundlage für die Anordnungen unter den Nummern 1., 1.1 und 1.2 des streitgegenständlichen Bescheids ist § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO, nicht hingegen, wie die Beklagte dargelegt hat, § 17 Abs. 1 und 3 ProstSchG. Die in der Sache fehlerhafte Begründung des Bescheids wirkt sich auf dessen Rechtmäßigkeit nicht aus.

aa) Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG kann eine nach §§ 12 ff. ProstSchG erteilte Erlaubnis inhaltlich beschränkt oder mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich ist zum Schutz der Sicherheit, der Gesundheit oder der sexuellen Selbstbestimmung der im Prostitutionsgewerbe tätigen Prostituierten, der Beschäftigten sowie der Kundinnen und Kunden (Nr. 1), zum Schutz der genannten Personen vor Ausbeutung oder vor Gefahren für Leben oder Freiheit (Nr. 2), zum Schutz der Jugend (Nr. 3) oder zur Abwehr anderer erheblicher Beeinträchtigungen oder Gefahren für sonstige Belange des öffentlichen Interesses, insbesondere zum Schutz von Anwohnerinnen und Anwohnern, von Anliegern oder der Allgemeinheit vor Lärmimmissionen, verhaltensbedingten oder sonstigen Belästigungen (Nr. 4). § 17 Abs. 3 ProstSchG bestimmt, dass unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 ProstSchG jederzeit auch selbständige Anordnungen erteilt werden können. Diese Befugnisnormen ermöglichen ihrer systematischen Stellung nach solche Anordnungen, die zu einer Erlaubnis hinzutreten und diese entweder inhaltlich beschränken oder dem Gewerbetreibenden ergänzende Pflichten auferlegen (vgl. zu dieser Zielrichtung von Auflagen allgemein Schröder, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: November 2024, § 36 VwVfG Rn. 77). In der Rechtsprechung dokumentiert sind beispielsweise die Anordnung, ausreichend Kondome, Gleitmittel und Hygieneartikel bereitzuhalten (vgl. BayVGH, B.v. 24.9.2024 – 22 CS 24.1007 – juris), die ständige Anwesenheit einer zuverlässigen Person als Helferin oder Helfer sicherzustellen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 20.3.2025 – 4 B 847/23 – juris) oder ein leicht erreichbares Notrufsystem zu gewährleisten (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B.v. 14.3.2025 – 4 B 559/23 – juris).

Die vorliegenden Anordnungen sind nicht darauf gerichtet, eine Erlaubnis in diesem Sinne inhaltlich zu beschränken oder mit Auflagen zu verbinden, sondern eine gewerbliche Tätigkeit, soweit sie ohne die erforderliche Erlaubnis ausgeübt wird, zu untersagen und sicherzustellen, dass diese künftig unterbleibt. Die fortgesetzte Weigerung, eine Erlaubnis nach § 12 ProstSchG zu beantragen, war der wesentliche Anlass für die Einleitung des hier streitgegenständlichen Verwaltungsverfahrens; die Missachtung der Genehmigungspflicht ist trotz des wiederholten Verweises auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ProstSchG der die Anordnungen in Nrn. 1, 1.1 und 1.2 des Bescheids vom 28. Juni 2023 tragende Grund.

Eine solche Anordnung, die den Betrieb eines Prostitutionsgewerbes ohne erforderliche Erlaubnis zu unterbinden bezweckt, kann nicht auf § 17 Abs. 1 und 3 ProstSchG gestützt werden. Schon begrifflich setzt § 17 ProstSchG das Bestehen einer Erlaubnis nach § 12 ProstSchG voraus. Dies gilt auch für selbständige Anordnungen nach § 17 Abs. 3 ProstSchG; diese Bestimmung soll lediglich ermöglichen, dass nachträglich weiterreichende Anordnungen ergehen können. Auch seiner systematischen Stellung nach können Anordnungen nach § 17 ProstSchG nur zu einer Erlaubnis nach diesem Gesetz hinzutreten.

Einschlägig ist vielmehr mangels einer entsprechenden speziellen Befugnisnorm im Prostituiertenschutzgesetz die Bestimmung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Diese Norm gilt auch ohne ausdrückliche Anordnung als allgemeine Regelung für gewerberechtliche Nebengesetze (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 15 Rn. 19). Sie ermächtigt die zuständige Behörde, die Fortsetzung eines erlaubnispflichtigen Betriebs, der ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) betrieben wird, zu verhindern. Die Bestimmung erlaubt den Erlass von Untersagungsverfügungen (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 15 Rn. 30). Der zuständigen Behörde ist sowohl ein Auswahl- als auch Entschließungsermessen eingeräumt (vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 15 Rn. 31 ff.; Winkler, in: Ennuschat/Wank/Winkler, Gewerbeordnung, 9. Aufl. 2020, § 15 Rn. 23 ff.). § 6 Abs. 1 Satz 1 GewO steht der Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung gilt die Gewerbeordnung nicht für die Tätigkeit der Prostituierten. Auf Prostitutionsgewerbe erstreckt sich diese Norm jedoch nicht (vgl. Marcks, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 6 Rn. 43a).

bb) Es berührt die Rechtmäßigkeit der hier streitgegenständlichen Verfügung nicht, dass die Beklagte in der Begründung ihres Bescheids auf § 17 Abs. 1 und 3 ProstSchG abstellte und damit nicht auf die einschlägige Rechtsgrundlage verwies.

Die Verwaltungsgerichte haben umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt aufgrund einer anderen als der von der Behörde angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.1989 – 4 C-40/88 – juris Rn. 20). Voraussetzung ist, dass der Verwaltungsakt durch den Austausch der Begründung nicht in seinem Wesen geändert wird (vgl. BVerwG, U.v. 15.2.2024 – 3 C-14/22 – juris Rn. 10; BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 3 C-7/14 – juris Rn. 15; BVerwG, U.v. 30.6.1989 – 4 C-40/88 – juris Rn. 20; BVerwG, U.v. 19.8.1988 – 8 C-29/87 – juris Rn. 13; BVerwG, U.v. 3.6.1983 – 8 C-70/82 – juris Rn. 19). Ausschlaggebend ist dabei, was zum Spruch, d.h. zum Regelungsgehalt des Verwaltungsakts zählt (vgl. BVerwG, U.v. 19.8.1988 – 8 C-29/87 – juris Rn. 13). Die nach Art. 39 BayVwVfG zu gebende Begründung zählt hierzu grundsätzlich nicht (vgl. zur Trennung von Verfügung und Begründung auch Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Juli 2024, § 39 VwVfG Rn. 44; str. vgl. Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 113 Rn. 76).

Dies gilt auch dann, wenn die von der Behörde angegebene und die tatsächlich einschlägige Rechtsgrundlage Ermessen einräumen (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 3 C-7/14 – juris Rn. 15). Maßgeblich ist in diesen Fällen, dass sich auch in Bezug auf die Ermessensbetätigung keine wesentlichen Änderungen der Verwaltungsentscheidung ergeben, etwa, weil die Vorschriften inhaltliche und strukturelle Parallelen aufweisen (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 3 C-7/14 – juris Rn. 15), wenn die Zwecke verschiedener Rechtsgrundlagen, die Ermessen einräumen, so nahe beieinanderliegen, dass ein Austausch möglich erscheint, weil lediglich die Bezeichnung der maßgeblichen Vorschrift ausgetauscht wird (vgl. Wolff/Humberg, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 113 Rn. 86) oder wenn in der Sache die Ermessensgrundlage und der Ermessensrahmen nicht verändert werden (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 45 Rn. 54).

Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom … Juni 2023 kann nach diesem Maßstab ohne Änderung seines Regelungsgehalts unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsgrundlage des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO aufrechterhalten werden. Dies liegt schon darin begründet, dass die Beklagte keinen Auflagenbescheid im Sinne des § 17 ProstSchG erlassen wollte und erlassen hat, sondern eine Untersagungsverfügung. Die hierauf gerichteten und nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gebotenen Ermessenserwägungen stellte sie an und gab lediglich im Rahmen der Begründung eine nicht einschlägige Norm an. Es kann daher ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sie, hätte sie die Bestimmung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO als maßgeblich erkannt und herangezogen, dieselben Erwägungen ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hätte.

b) Die Anordnungen in Nr. 1, Nr. 1.1 und Nr. 1.2 des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids sind formell rechtmäßig. Insbesondere wurde die Klägerin vor Erlass des Bescheids angehört; ihr wurde eine angemessene Frist zur Äußerung gesetzt (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG). Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet, dass die Beklagte die letzte Stellungnahme der Klägerin im Verwaltungsverfahren vom 13. Juni 2023 nicht mehr berücksichtigte. Nach Angaben der Beklagte, lag ihr das entsprechende Schreiben bei Bescheidserlass nicht vor. Das Gericht hat – wie schon im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes – keinen Zweifel daran, dass dies zutreffend ist. Die Akte der Beklagten ist korrekt geführt und kann daher die Vermutung der Richtigkeit für sich beanspruchen. Die Klägerin hat diese nicht erschüttert.

c) Die Anordnungen sind auch materiell rechtmäßig.

aa) Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die Fortsetzung einer gewerblichen Tätigkeit, zu deren Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung oder Konzession (Zulassung) erforderlich ist, von der zuständigen Behörde verhindert werden. Voraussetzung einer Untersagungsverfügung ist demgemäß, dass ein Gewerbetreibender ein erlaubnispflichtiges Gewerbe betreibt, ohne über die hierfür erforderliche Gestattung zu verfügen.

(1) Soweit die Klägerin in ihren Räumlichkeiten die Durchführung von Lap- und Private-Dances anbietet, betreibt sie ein nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG erlaubnispflichtiges Prostitutionsgewerbe.

Der Begriff des Prostitutionsgewerbes ist in § 2 Abs. 3 ProstSchG definiert. Nach dieser Bestimmung betreibt ein Prostitutionsgewerbe, wer gewerbsmäßig Leistungen im Zusammenhang mit der Erbringung sexueller Dienstleistungen durch mindestens eine andere Person anbietet oder Räumlichkeiten hierfür bereitstellt, indem er eine Prostitutionsstätte betreibt (Nr. 1), ein Prostitutionsfahrzeug bereitstellt (Nr. 2), eine Prostitutionsveranstaltung organisiert oder durchführt (Nr. 3) oder eine Prostitutionsvermittlung betreibt (Nr. 4). Prostitutionsstätten sind nach § 2 Abs. 4 ProstSchG Gebäude, Räume und sonstige ortsfeste Anlagen, die als Betriebsstätte zur Erbringung sexueller Dienstleistungen genutzt werden.

Die Klägerin betreibt in diesem Sinne ein Prostitutionsgewerbe, da sie gewerbsmäßig Leistungen im Zusammenhang mit der Erbringung sexueller Dienstleistungen anbietet oder zumindest Räumlichkeiten hierfür bereitstellt. Ihr Betrieb ist, soweit Lap- und Private-Dances angeboten werden, eine Prostitutionsstätte, da es sich um Räumlichkeiten handelt, die als Betriebsstätte zur Erbringung sexueller Dienstleistungen genutzt werden.

Entgeltliche Lap- und Private-Dances, wie sie in den Räumen der Klägerin angeboten werden, sind sexuelle Dienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 ProstSchG. Eine sexuelle Dienstleistung ist eine sexuelle Handlung mindestens einer Person an oder vor mindestens einer anderen unmittelbar anwesenden Person gegen Entgelt oder das Zulassen einer sexuellen Handlung an oder vor der eigenen Person gegen Entgelt. Nicht erfasst sind nach § 2 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG Vorführungen mit ausschließlich darstellerischem Charakter, bei denen keine weitere der anwesenden Personen sexuell aktiv einbezogen ist.

Der Begriff der sexuellen Handlung ist im Prostituiertenschutzgesetz nicht näher umschrieben. Nach den in anderen Rechtsmaterien entwickelten Grundsätzen, auf die nach den Gesetzgebungsmaterialien zurückgegriffen werden kann (vgl. BT-Drs. 18/8556, S. 59), ist erforderlich, dass eine Handlung objektiv, das heißt nach ihrem äußeren Erscheinungsbild, einen eindeutigen Sexualbezug aufweist oder die aus Sicht eines objektiven Betrachters eine sexuelle Intention erkennen lässt (vgl. BGH, U.v. 5.5.2022 – 3 StR 482/21 – juris Rn. 9; BGH, B.v. 7.4.2020 – 3 StR 44/20 – juris Rn. 13; BGH, U.v. 29.8.2018 – 5 StR 147/18 – juris Rn. 15; BGH, U.v. 10.3.2016 – 3 StR 437/15 – juris Rn. 6; vgl. Hörnle/Schmidt, in: Münchener Kommentar zum StGB, 5. Aufl. 2025, § 184h Rn. 6 ff.). Nicht hingegen bedarf es zwingend eines körperlichen Kontakts (vgl. Hörnle/Schmidt, in: Münchener Kommentar zum StGB, 5. Aufl. 2025, § 184h Rn. 10). Sexuelle Handlung ist demnach ein vom Willen getragenes menschliches Verhalten, das sich objektiv, also gemessen an seinem äußeren Erscheinungsbild, typischerweise als geschlechtliche Stimulation darstellt, und zwar unabhängig davon, ob es dabei zu körperlichen Berührungen oder zur Ausübung des Geschlechtsverkehrs kommt (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.10.2023 – 4 K 4593/21 – BeckRS 2023, 32647 Rn. 31; VG Berlin, B.v. 17.11.2022 – 4 L 460/22 – juris Rn. 9; VG Düsseldorf, U.v. 17.11.2021 – 29 K 8461/18 – juris Rn. 270). Ohne Weiteres kann nach diesem Maßstab davon ausgegangen werden, dass Lap- und Private-Dances sexuellen Handlungen darstellen, da sie einen objektiven Sexualbezug aufweisen.

Es handelt sich dabei auch nicht um solche Vorführungen rein darstellender Art, die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 ProstSchG vom Anwendungsbereich des Prostituiertenschutzgesetzes nicht erfasst sind. Auch ohne Körperkontakt weist ein Lap- oder Private-Dance keinen rein darstellenden Charakter ohne Einbeziehung einer anderen anwesenden Person auf. Vielmehr stellt er eine Handlung dar, die sich gerade auf eine in unmittelbarer Nähe anwesende, konkrete Person bezieht, mit der die Darstellerin oder der Darsteller unmittelbar interagiert. Damit entsteht gerade die Lage besonderer Nähe und Interaktion, die das Potential spezifischer Gefahren mit sich bringt, denen der Gesetzgeber mit dem Erlass des Prostituiertenschutzgesetzes begegnen wollte. Der gesetzgeberische Zweck, klassische präventivrechtliche Instrumente zum Schutz insbesondere der Beschäftigten und Kundinnen und Kunden einzusetzen, ist hier gerade aktiviert.

Die Einstufung als Prostitutionsgewerbe bzw. Prostitution verletzt weder die Menschenwürde der Prostituierten noch des Betreibers eines Prostitutionsgewerbes, denn damit ist weder ein sittliches noch ein rechtliches Unwerturteil verbunden (vgl. VG Berlin, B.v. 17.11.2022 – 4 L 460/22 – juris Rn. 12).

(2) Die formelle Rechtswidrigkeit der hier in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit genügt im vorliegenden Fall, um ein ordnungsrechtliches Einschreiten zu rechtfertigen. Es kann im Ergebnis dahinstehen, ob der Betrieb genehmigungsfähig wäre; dies kann vorliegend mangels Vorlage der nach §§ 12 ff. ProstSchG erforderlichen Unterlagen auch nicht abschließend beurteilt werden. Bereits die nur formelle Illegalität kann ausreichen, um eine Untersagungsverfügung zu tragen (vgl. in diesem Sinne BVerwG, U.v. 14.12.1982 – 1 C-71/79 – juris Rn. 15; vgl. Heß, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 15 GewO Rn. 32), jedenfalls dann, wenn nicht offenkundig ist, dass das Gewerbe genehmigungsfähig wäre (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C-40/12 – juris Rn. 52; OVG Niedersachsen, B.v. 6.9.2017 – 7 ME 63/17 – juris Rn. 5; vgl. VGH Baden-Württemberg, B.v. 13.7.2015 – 6 S 679/15 – juris Rn. 8; vgl. ähnlich Heß, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: März 2024, § 15 GewO Rn. 32).

So liegen die Dinge auch im vorliegenden Verfahren. Die Klägerin weigert sich seit langer Zeit beharrlich, einen Antrag auf Erteilung der erforderlichen Erlaubnis zu stellen. Sie hat die hierfür nötigen, für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit unabdingbaren Unterlagen nicht vorgelegt. Auch die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens konnte die Klägerin nicht dazu bewegen, ihren Standpunkt zu ändern. Es entspricht daher auch dem hohen Rang der durch das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt geschützten Rechtsgütern, bereits den beharrlichen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht als ausreichend für die Untersagung zu betrachten.

bb) Die Beklagte übte das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei aus.

(1) § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO vermittelt – wie auch die in der Begründung zu dem Bescheid angegebenen § 17 ProstSchG – Entschließungs- und Auswahlermessen (vgl. Winkler, in: Ennuschat/Wank/Winkler, Gewerbeordnung, 9. Aufl. 2020, § 15 Rn. 23). Insbesondere obliegt es der zuständigen Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, auf welche Weise die Fortführung des Betriebs zu verhindern ist.

(2) Die in der Begründung des Bescheids angegebenen Ermessenserwägungen entsprechen dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Sachfremde Erwägungen sind nicht erkennbar.

(3) Zudem wahrt die Untersagung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie ist geeignet, erforderlich und angemessen, um die gesetzgeberischen Ziele der Eingriffsgrundlage zur Geltung zu bringen. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass die Untersagung gegenständlich so begrenzt ist, dass der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 Abs. 1 GG) auf das nötige Mindestmaß beschränkt bleibt (vgl. zum Begriff der Erforderlichkeit eines Eingriffs Sommermann, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 314). Die Schwere des Eingriffs steht auch nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der Rechtsgüter, deren Schutz er bezweckt (vgl. zum Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne Sommermann, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 314). Wie die Beklagte zutreffend ausführte, dient die streitgegenständliche Anordnung dem Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter. Die Berufsfreiheit der Klägerin tritt dahinter zurück, zumal ihr trotz der Teiluntersagung ihres Betriebs ein substantieller Raum für die Fortführung eines wesentlichen Teils ihrer gewerblichen Tätigkeit verbleibt.

2. Auch die die übrigen Verfügungen in dem streitgegenständlichen Bescheid sind rechtmäßig.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 161 Abs. 1, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO.

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